“打酱油的钱被买了醋”，审计曝光转移支付多重问题

为均衡地区间财力差异，推动基本公共服务均等化，中国实行政府间转移支付制度。仅中央对地方转移支付已经连续三年超过10万亿元。这笔巨额资金的使用情况是审计部门关注的重点。

近期，20个省份陆续披露当地2025年度预算执行和其他财政收支的审计工作报告（下称“审计报告”），其中不少地方披露了转移支付存在的一些问题。这些问题集中在：一些转移支付事项依据不充分，资金分配不科学，较为粗放；一些转移支付资金没有在规定的时限内下达，部分资金滞留在财政部门；转移支付使用监管不到位，比如超范围使用、资金被挪用或长期闲置、以拨代支、超进度付款等。

多位财税专家告诉第一财经，解决上述问题需要不断优化现行转移支付制度，比如引入“分类转移支付”来提高地方使用转移支付资金灵活性，减少资金被挪用等现象。同时强化转移支付资金监管，提高资金使用效益。

问题剖析

目前中国分税制财政体制中，各级政府间划分了以税收收入为主的政府收入，且明确该干哪些事及钱由谁出。这就存在地方收入不能满足干事的需求，此时就需要上级政府通过转移支付来弥补这一资金缺口。

目前我国建立了较为规范的转移支付制度，且转移支付规模总体逐步扩大。比如2023年中央对地方转移支付规模首次突破10万亿元，此后几年均维持在10万亿元以上的规模。另外各省级财政也会将相当一部分财力转移给市县。这有效均衡了地区间财力差异，推动了基本公共服务均等化，促进区域协调发展，增强国家重大战略任务财力保障，有利于国家长治久安。

数据来自财政部

当然，实践中这笔巨额转移支付资金在分配、管理、使用方面也存在一些问题。其中就包括转移支付资金没有在规定时限内下达。

比如，四川审计报告称，44项转移支付有994.77亿元未按规定时限下达。山东审计报告披露，由于主管部门资金分配方案确定较晚等，22.68亿元中央转移支付资金、38.98亿元省对下一般性转移支付资金均未在30日内分解下达，75.51亿元省对下专项转移支付资金未在60日内分解下达。云南审计报告指出，18项省对下转移支付资金26.57亿元直至12月才下达，执行率仅为5.7%，其中8项12.09亿元当年执行率为零。

中央财经大学中国财政发展协同创新中心主任姚东旻告诉第一财经，从审计披露情况来看，上述问题产生与主管部门提出分配意见较晚、基础数据核实和资金测算周期较长、项目储备不足以及部门间协同不够顺畅等因素有关。转移支付资金下达较晚会压缩项目实施周期，增加资金结转结余，影响预算执行进度和政策效果。

部分地方对转移支付资金分配不够精准科学也是常见的问题。

比如，内蒙古审计报告指出，8项转移支付分配方式粗放，有的前期储备不足，有的未履行评审程序，有的直接平均分配，因分配不精准导致5.21亿元资金统筹用于其他支出或结转。如1.53亿元少数民族发展资金分配未考虑和美乡村试点村（镇）项目储备情况，简单平均分配给 27 个试点旗县，实际用于该项目的资金仅占 28.03%。

四川审计报告称，3个部门向不符合条件的项目分配3项转移支付5002.18万元。2项转移支付存在分配因素不合理、基础数据不准确等问题，导致结果不精准。

“转移支付资金分配不够科学合理，容易造成资金配置与实际需求不够匹配，影响财政资金配置效率和使用效益。”姚东旻说。

部分转移支付资金使用和监管仍存在薄弱环节，比如资金闲置、挪用等现象时有发生。

比如，广东审计报告显示，1个市和1个县部分上级专项转移支付支出进度缓慢，15.08亿元当年未支出。内蒙古审计报告称，5项专项转移支付重投入轻管理，下达资金22.73亿元，当年仅支出9.32亿元，执行率不足一半，影响政策目标落地见效。

山西审计报告指出，因未落实到具体项目以及财力紧张等，6个部门分配的6项资金2.97亿元，相关市县未安排使用。因监管不严格等，5个部门分配的5项资金，相关市县使用不规范，存在挤占挪用、以拨代支、超进度付款等问题，涉及金额3.46亿元。四川审计报告称，10项转移支付有3.94亿元被挪用或长期未使用。2项转移支付有143个项目未按计划推进，5453.21万元未发挥效益。

中国人民大学财政金融学院教授吕冰洋告诉第一财经，用好转移支付资金需要在发挥资金导向作用和提高资金使用灵活性之间取得平衡，但这两者是一对矛盾：如果资金口径过细，地方使用资金的灵活性就不足；反之，如果资金口径过粗，资金的使用方向就难以体现上级意图。

吕冰洋表示，目前我国转移支付大的口径分为均衡性转移支付（地方可自由使用）、共同财政事权转移支付和专项转移支付（地方不可自由使用，资金限定用途），2026年预算占比分别为27.2%、37.4%和9.0%，其他是税收返还和体制性补助之类。共同财政事权转移支付有56项，专项转移支付有23项，这对科学设计资金分配公式和科学界定资金使用方向提出不小的挑战。

吕冰洋称，在谈及转移支付问题时，业内常说“打酱油的钱不能买醋”，这实际是资金使用确定性与灵活性矛盾的体现，在现实中，如何确定该多少钱“打酱油”，多少钱该“买醋”？如果制度设计不当，那么就容易导致上述资金挪用、资金闲置等问题。

完善机制、强化监管

辽宁大学地方财政研究院院长王振宇告诉第一财经，省级层面的转移支付审计问题，表现出一定的差异性。对像北京、广东等财政自给率较高的省份，有一定本省的转移支付规模，通常会暴露出项目论证的科学性、合理性等审计问题。而对绝大多数的中西部省份而言，由于财政自给率不高，其转移支付多属于为中央转移支付的“二次分配”范畴，不同程度存有财政部门与业务主管部门的再分配中的“时滞”审计问题。

王振宇表示，具体到转移支付使用层面的市、县，则普遍存在着挤占、挪用监管不力的审计问题。近些年受地方财政紧平衡的约束，部分转移支付大多暂时挪用于保障基层“三保”（保基本民生、保工资、保运转）。而某些重点专项专项转移支付，部分基层财政通过引入的“专户”管理形式，在管住资金的同时也对基层财政的流动性带来较大冲击。这一举措作为临时应急之策不宜中长期、大范围应用，所以转移支付的“专户”管理也要有个退出的时间表。

事实上，近些年中央和各地也不断通过优化转移支付制度，强化监管来解决上述问题。

王振宇介绍，长期以来，针对转移支付存在的结构问题，国家通过增加一般性转移支付、减少专项转移支付改革来提高资金使用灵活性。比如近年国家层面启动的专项转移支付资金整合试点，旨在解决这一结构性问题。

吕冰洋建议，为解决转移支付资金导向作用和灵活性之间矛盾，可以考虑改革转移支付体系，引入“分类转移支付”。分类转移支付是将资金按财政支出大类口径分配转移支付，如按教育、卫生等近20个大类分配转移支付，在大类之内，政府可以自由支配资金使用方向，这样既可以保证资金使用在大的方向上不出问题，也可以提高地方政府在资金使用上的灵活性。

近年来转移支付相关改革举措中也有相似趋势。比如此前国家就已经推动实现农业发展领域行业内涉农专项转移支付的统筹整合。今年国务院在部分省份开展整合统筹使用转移支付资金试点，增强地方统筹能力，解决“打酱油钱不能买醋”等问题。

王振宇认为，随着城乡人口结构变化、人口老龄化深化、收缩型城市等潜移默化，使得公共产品（服务）出现结构性变化，因此需要同步优化财政转移支付制度，引入零基预算原则，实现从财力均等化向基本公共服务均等化的转变。

姚东旻建议，进一步提高转移支付分配的科学性和精准性。比如专项转移支付可更加注重与政策目标、实际需求和项目储备相衔接。同时，可以结合零基预算改革，加强支出必要性、合理性评估，逐步减少不合理的基数固化，提高资金安排与实际需求的匹配程度。

他建议，进一步把提高资金下达效率的关口前移。比如应对需要主管部门提出分配建议的资金，可以更加明确工作时限和责任节点。同时，加强财政部门与行业主管部门之间的协同，按照法定时限合理倒排工作进度，提高资金下达的及时性和各环节衔接效率。

“未来地方可进一步依托预算管理一体化系统强化对资金流向、执行进度和疑点问题的动态监控，加强转移支付预算执行和资金使用全过程监管。对连续多年执行率偏低、绩效不佳的项目，可结合实际调整后续预算安排，进一步强化绩效评价结果应用。”姚东旻称。