“十四五”税制改革稳中求进，“十五五”重点何在？｜“十四五”规划收官

编者按：

2025年是全面完成“十四五”规划目标的收官之年。“十四五”期间，面对国内外风险挑战明显上升的复杂局面，中国经济迎难而上，保持了持续健康发展。第一财经将刊发系列报道，通过梳理“十四五”期间我国经济社会发展主要目标指标完成、重大战略任务推进、重大改革举措落实情况，以及金融、科技、大消费、医药、新能源等主要产业领域在“十四五”期间获得的成果，展现我国全面深化改革实现经济高质量发展方面取得的历史性成就，并进而展望“十五五”我国经济各层面面临的环境形势、发展趋势和政策趋向。

为了更好地发挥税收在国家治理中基础性、支柱性、保障性作用，中国“十四五”规划中对完善现代税收制度作出了重要部署。今年是“十四五”规划收官之年，相关税制改革任务落地情况如何？

粤开证券首席经济学家罗志恒告诉第一财经，“十四五”时期税制改革总体进展顺利，部分领域改革成效显著，但部分改革因疫情冲击、经济环境变化、技术瓶颈或利益协调难度而推进缓慢。“十四五”时期的税制改革总体上适应了经济发展和宏观经济调控的需要，有力地促进了稳增长、惠民生和防风险，激发了科技创新和经济增长新动能，减轻了微观主体负担，保障了国家各项重点战略任务的顺利实施。

展望“十五五”税制改革，党的二十届三中全会已作出相关部署，涉及增值税、个税、消费税等主体税种，旨在构建有利于高质量发展、社会公平、市场统一的税收制度，优化税制结构，更好发挥税收制度筹集财政收入、调控经济运行、调节收入分配功能。

罗志恒表示，从党的二十届三中全会的决策部署看，“十五五”时期的税制改革呈现出三条主线：一是侧重解决地方财政困难，二是推动国家重大战略任务落地实施，三是建立更加完善的现代税收制度。

“十四五”税改任务进展如何

《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》中，提出“十四五”时期税制改革7项主要任务。

这分别是优化税制结构，健全直接税体系，适当提高直接税比重；完善个人所得税制度，推进扩大综合征收范围，优化税率结构。聚焦支持稳定制造业、巩固产业链供应链，进一步优化增值税制度。调整优化消费税征收范围和税率，推进征收环节后移并稳步下划地方。规范完善税收优惠。推进房地产税立法，健全地方税体系，逐步扩大地方税政管理权。深化税收征管制度改革，建设智慧税务，推动税收征管现代化。

距离“十四五”规划收官不足半年，目前上述主要税制改革任务进展如何？

罗志恒表示，从目前来看，改革进展较快的领域包括增值税、税收征管等领域，而进展较慢的领域包括个人所得税综合征收扩围、消费税征税环节后移并下划地方、房地产税、税收优惠等领域。

以第一大税种增值税为例，2022年为了应对疫情冲击稳住经济大盘，中国实施了超2.4万亿元力度空前的增值税留抵退税新政，缓解企业资金压力，制造业等行业受益明显。2023年中国还针对先进制造业企业、集成电路企业、工业母机企业等出台了增值税加计抵减优惠政策等，支持相关行业企业发展。

西南财经大学财政税务学院教授刘蓉告诉第一财经，“十四五”时期增值税改革进展较快，除了上述举措外，去年年底增值税完成立法，中国第一大税种立法落地，大幅推进税收法定进程，也为税制稳定奠定了基础，相关政策不断完善也能减少重复征税，助力企业发展。

也有些改革出现暂缓。比如，在备受关注的推进房地产税立法方面，截至目前房地产税法尚未公开征求意见。

刘蓉表示，房地产税立法工作暂缓，主要因为房地产税涉及面广，关乎广大民众和房地产企业切身利益，社会敏感度高。房地产市场区域差异明显，各地房价、供需关系不同，统一立法标准难确定；评估房产价值、界定征收范围等征管难题也有待解决，需要时间完善制度设计和征管体系。

为何“十四五”税制改革出现快慢有别、稳中求进状态？

罗志恒分析，“十四五”时期税制改革进展较快的领域多为有利于减轻微观主体税负、释放经济活力的领域，例如实施大规模增值税留抵退税、增加个人所得税专项附加扣除等减税降费措施。而进展较缓的领域，多为当前宏观经济形势下难以推行或对宏观经济回升向好产生明显不利影响的领域，例如房地产税立法、清理税收优惠等。部分改革领域操作难度较大，对税收征管能力要求较高的，进展也较慢，例如个人所得税综合征收范围扩大、消费税征税环节后移等。

刘蓉认为，“十四五”时期增值税改革进展快，是因其有前期多年改革经验积累，且增值税作为主体税种，改革对经济运行影响大，完善增值税制度能有效降低企业税负，优化营商环境，激发市场活力，推动经济高质量发展，改革迫切性和可行性兼备。

罗志恒分析称，“十四五”时期部分税制改革措施依赖于财税体制其他领域的改革同步推进，例如消费税下划地方需要理顺央地财政关系；消费税目前为中央税，如果下划给地方政府，目前央地间财力格局、地区间财力格局将发生变化，相匹配的中央对地方转移支付也要发生变化。

根据财政部数据测算，与2020年相比，2024年直接税收入占税收总收入比重略微下降。

罗志恒表示，税制结构调整依赖于税收制度的逐渐优化，也与经济发展阶段密切相关，直接税比重的变化是缓慢的过程。直接税的提高可以通过税制改革实现，但这需要考虑经济形势以及居民企业的可接受程度。居民和企业对直接税的感知度更高，需要建立在企业经营较为顺利以及居民收入增收较好的背景下。目前宏观经济形势有一定的下行压力，提高直接税有一定难度。

尽管有些改革难度大，但改革仍将持续推进。比如今年《政府工作报告》提出，加快推进部分品目消费税征收环节后移并下划地方，增加地方自主财力。

《政府工作报告》起草组负责人、国务院研究室主任沈丹阳解读称，今年将加快推进部分品目消费税征收环节后移并下划地方。这项改革其实已提了多年，今年下决心要加快。这项改革影响面很大，好处也是明显的，有利于减轻生产企业的资金压力，并且不会增加纳税人的负担，还有利于引导地方改善消费环境，积极拉动本地消费。

刘蓉表示，总体看，“十四五”税制改革节奏取决于社会共识度、利益调整难度、配套机制成熟度，体现“先易后难、急用先行”的务实原则。“十四五”税制改革处于国内外政治经济形势巨变的环境之中，因此，我国依据改革难度、对经济社会的影响程度，循序渐进地推进，虽有快慢之分，但都在为建立现代税收制度、促进经济社会发展持续发力。

“十五五”税改前瞻

目前中国已经开展“十五五”规划编制工作，其中与老百姓、企业利益关系密切的税制改革备受关注。

而去年7月份党的二十届三中全会通过的《中共中央关于进一步全面深化改革 推进中国式现代化的决定》（下称《决定》），对未来税制改革作出部署，从中可一窥“十五五”税制改革的重点任务。

根据《决定》相关部署，未来部分税制改革与“十四五”时期一脉相承。比如推进消费税征收环节后移并稳步下划地方；完善增值税留抵退税政策和抵扣链条；规范税收优惠政策；完善综合和分类相结合的个人所得税制度，规范经营所得、资本所得、财产所得税收政策，实行劳动性所得统一征税；深化税收征管改革等。

而部分税制改革则有新的提法。比如，研究同新业态相适应的税收制度。研究把城市维护建设税、教育费附加、地方教育附加合并为地方附加税，授权地方在一定幅度内确定具体适用税率等。

中央财办分管日常工作的副主任韩文秀在解读《决定》中的健全税制改革时称，此次着眼于构建有利于高质量发展、社会公平、市场统一的税收制度，优化税制结构，更好发挥税收制度筹集财政收入、调控经济运行、调节收入分配功能。

刘蓉表示，“十五五”税制改革中，加强财政收入筹集被提到更重要位置。在过往“十四五”时期，税制改革重点在于优化结构、落实税收法定，通过稳定宏观税负、精准减税降费激发市场活力，保障财政收入可持续，如实施系列减税降费政策减轻企业负担，但对财政收入筹集的直接强化并非核心。近年随着国内经济环境变化，地方政府和基层财政困难凸显，提升财政汲取能力迫在眉睫。

而罗志恒认为，“十五五”时期，税制改革的重点不在于是否增加或减少财政收入，而是首先要解决当前制约地方积极性的体制机制问题，增加地方自主财力，赋予地方更多的税收自主权。

“当然，鉴于当前宏观税负已经较低，再继续下行或不利于防控政府债务风险和应对各类内外部冲击，未来的税制改革和税收政策调整要以宏观税负稳定为前提，更加追求政策的精准性和效率效果。”罗志恒说。

从今年上述政府工作报告部署来看，部分品目消费税征收环节后移并下划地方改革将加快推进。

罗志恒建议，可先从对征管能力要求不是特别高的高价值消费品入手。例如，摩托车、小汽车、游艇、高档手表、贵重首饰及珠宝玉石等。此类消费的特点是，消费者出于售后服务、确保真货的考虑，大概率会向销售方索要发票，从而降低了征管难度。

上述专家认为，消费税征收环节后移改革，首先需要通过深化税收征管改革，完善税种联动管控机制等，利用大数据、云计算等技术强化“以数治税”，建立高效的数据信息采集和监控系统，确保征管可控。其次，协调处理好中央与地方之间以及不同区域之间因消费税改革带来的财力格局分布改变，结合转移支付制度调整等，减少各地的因改革产生的财力变化不均，以避免区域间财力差距进一步扩大。

此外，与老百姓“钱袋子”息息相关的个税改革也备受关注。

罗志恒认为，未来个税改革可考虑维持个人所得税免征额不变，逐步增加个税的收入规模。将经营所得、财产转让所得、偶然所得等逐步纳入综合所得，先实现劳动性所得统一征税，再逐步走向全面综合征收制。适度降低综合所得最高边际税率，同时强化对直播等新经济活动和娱乐明星等畸高收入群体的征管力度。研究探索建立个人所得税动态调整机制。

刘蓉建议，未来进一步扩大个税综合所得范围，将经营所得纳入综合所得统一计税，协调两者计税模式差异，如统一扣除标准、调整税率级距，以避免部分纳税人税负大幅波动，促进税收公平。

“未来应逐步推进个税实行劳动性所得统一征税。只要是通过付出体力和时间获得的收入，都按相同税率、扣除标准、预缴及汇算清缴方式征税，解决当前劳动性所得征税不一致问题，让个税不再局限于‘工资税’，体现税收横向公平，营造公平竞争的市场环境。”刘蓉说。

她还建议，未来需规范各类个税所得税收政策。严格监管资本所得、财产所得税收，杜绝利用核定征收等手段偷逃税行为。针对高收入群体，细化税率级距，强化税收调节，堵塞税收漏洞，使税收在收入分配调节中发挥更大作用，缩小贫富差距。并加大教育、养老等个税专项附加扣除抵扣力度，促进人口长期均衡发展。