重磅文件定调！增强超大特大城市综合竞争力

28日，《中共中央 国务院关于推动城市高质量发展的意见》发布（下称“意见”）提到，我国正处于城镇化从快速增长期转向稳定发展期，城市发展从大规模增量扩张阶段转向存量提质增效为主的阶段。在此背景下，《意见》擘画了我国城市发展的未来蓝图。

增强超大特大城市综合竞争力

《意见》明确，稳妥有序推动城市群一体化和都市圈同城化发展。发展组团式、网络化的现代化城市群和都市圈，构建布局合理的现代化城市体系。支持京津冀、长三角、粤港澳大湾区城市群打造世界级城市群，推动成渝地区双城经济圈、长江中游城市群等成为高质量发展增长极，增强中西部和东北的城市群、都市圈对区域协调发展的支撑作用，促进城市间定位错位互补、设施互联互通、治理联动协作。加强城市群内产业链协作，优化城市群之间产业分工和空间联系。发展壮大现代化都市圈，支持有条件的地方推进同城化发展，建立健全同城化发展体制机制，深化经济区与行政区适度分离改革，促进通勤便捷高效、产业梯次配套、公共服务便利共享。

根据定义，都市圈与城市群有所不同。都市圈则是由一个中心城市引领周边发展。在一个大的城市群里面，中心城市往往不止一个，而是有几个，一个城市群往往包括几个都市圈。

中心城市、都市圈、城市群是我国参与国际竞争的重要平台。其中，在都市圈内，中心城市、中心城区有很强的创新能力，周边地区有劳动力和制造业，两者结合进一步带动产业的高质量发展。城市群则在更大范围内形成产业的配套和紧密协作，进而打造一批极具竞争力的产业集群。

例如，长三角地区通过协同创新和产业升级，加速构建世界级产业集群，涵盖大飞机、生物医药、集成电路、人工智能、高端装备等多个领域。

根据《解放日报》报道，26个国家级先进制造业集群，横跨大飞机、生物医药、集成电路、新材料、高端装备等前沿领域；一辆新能源汽车的零部件，能在4小时车程内实现全部配套……前不久，长三角先进制造业集群联盟揭牌。一个以创新链、产业链、供应链深度耦合为显著特征的世界级产业共同体，正在长三角这片充满活力的土地上加速成型。以大飞机产业为例，南京专注于燃油系统研发，杭州承担中机身装配重任，合肥则在氧气系统国产化方面取得突破，400公里半径内集聚了全国超1/3的装机配套供应商。这种“研发在上海、制造在周边、服务在长三角”的分工模式，使得大飞机的国产化率从项目启动时的10%大幅提升至如今的60%。

中心城市、都市圈和城市群也是当前我国增加投资的重要空间。以轨道交通为例，当前在城市群、都市圈内部，包括高铁、城际铁路在等轨道交通建设还有较大的增长空间。

例如，根据国家发展改革委官网日前发布的消息，国家发改委近日已批复新建上海至杭州高速铁路可行性研究报告，线路长约223.8公里，总投资约670.97亿元。目前，沪杭之间运行的高铁是2010年开通沪杭高铁(沪昆高铁沪杭段)，新获批的高铁属于沪杭第二条高铁。在大湾区，深圳市发改委正式启动广深第二高铁南延线规划建设方案预研招标,预计将与港深西部铁路协同。此外，成渝中线高铁已全线动工。

在城市群、都市圈中，中心城市尤其是超大特大城市至关重要。《意见》提到，要增强超大特大城市综合竞争力。推动超大特大城市按照国家批准明确的功能定位做强做精核心功能，控制超大城市规模，合理有序疏解非核心功能，打造高质量发展主引擎。支持超大特大城市结合实际推进制度创新。支持部分超大特大城市增强对全球高端生产要素的配置能力。支持超大特大城市布局科技创新平台基地，提升原创性、颠覆性科技创新能力。推动有条件的省份培育发展省域副中心城市。

城区常住人口是衡量城市规模的标准。根据2014年11月国务院发布的《关于调整城市规模划分标准的通知》，以城区常住人口为统计口径，将城市划分为五类七档。其中，城区常住人口500万以上1000万以下的城市为特大城市；城区常住人口1000万以上的城市为超大城市。根据第七次全国人口普查数据，目前超大城市有上海、北京、深圳、重庆、广州、成都、天津共7座；特大城市有武汉、东莞、西安、杭州、佛山、南京、沈阳、青岛、济南、长沙、哈尔滨、郑州、昆明、大连、苏州共15座。

整体来看，随着我国产业加快转型升级，科技驱动成为中心城市发展的关键。近年来，在城市竞争中，科技的要素更加突出，并逐渐形成了科技驱动城市经济、区域经济的模式。专家分析指出，科技创新是引领未来发展的动力源泉，中心城市、大城市是科技创新的中心，中心城市和周边城市紧密联系，形成合理、紧密的分工。

提高中小城市和县城承载力

《意见》明确，提高中小城市和县城承载能力。推动中小城市结合常住人口变动趋势，动态优化基础设施布局、公共服务供给，按程序稳慎优化行政区划设置。分类推进以县城为重要载体的城镇化建设，大力发展县域经济。因地制宜发展小城镇。推动人口持续流出的城市和资源型城市转型发展。支持边境城镇增强稳边固边、人口集聚、安全发展能力。统筹规划建设城乡基础设施和公共服务体系，促进城乡融合发展。持续推进农业转移人口市民化。

对中小城市和县城来说，经济发展和人口增长存在着明显差异。其中，一部分中小城市、县城凭借产业集群和优势产业、特色产业，经济总量大、就业岗位很多，吸引了大量的外来人口流入。

以县域为例，2024年全国GDP千亿县数量增加到62个，GDP超2000亿的县仍为10个。GDP超3000亿元的县域达到了5个，即“苏南四小龙”（昆山、江阴、张家港和常熟）加上闽南的晋江。其中昆山和江阴超过了5千亿。

在镇域经济方面，截至2024年，全国共有6个GDP总量突破千亿元的镇级单位，即人们常说的“千亿镇”， 在6个千亿镇之外，还有10多个超级镇GDP超过500亿元。

对经济发达的超级县和超级镇来说，产业的发展集聚了大量的人口。例如，在超级镇方面，根据第一财经记者梳理，广东有21个超级镇人口超过30万人，其中有9个镇的常住人口超过了50万人。在江苏，玉山镇和杨舍镇的常住人口也都超过了50万人。

对此，《意见》明确，要适时调整扩大经济规模大、人口增长快的县级市和特大镇经济社会管理权限。

从县域人口数量来看，受自然地理条件、经济社会发展、产业结构等因素的影响，县域之间的人口数量差异较大。既有人口超过100万的人口大县，也有一些人口小县仅几万到十几万人。第一财经记者根据《中国人口普查分县资料-2020》，对第七次全国人口普查时的县域（包括县、县级市、自治县、旗、自治旗、1个特区、1个林区，不包括市辖区和功能区）人口数据统计发现，有546个县域常住人口在20万人以下，其中，有246个县域的常住人口少于10万人。

近年来，各地纷纷推进人口小县机构改革。以山西为例，山西省15万人口以下的人口小县数量较多，存在财政供养人员比例失衡、人浮于事等突出问题，2020年4月，临汾市浮山县和忻州市河曲县成为第一批改革试点县。2022年4月，山西省委确定太原市娄烦县、吕梁市石楼县、晋中市榆社县、长治市黎城县等4个县为第二批试点县。通过推进“大部制”、扁平化改革，试点县机构、编制、人员数量均有所下降。

中小城市研究院院长牛凤瑞分析，同样作为县域，人口小县和人口大县所承担的管理、服务功能有很大差异。对人口小县来说，需要解决管理的效率和效能问题。所以通过机构大部制改革，有利于提升行政效率，降低行政成本。