特朗普对数字税的新威胁或将动摇“双支柱”方案根基

8月27日，美国总统特朗普在社交媒体Truth Social平台上发文，“警告所有征收数字税、制定相关立法、规则的国家，除非撤销这些针对美国的歧视性税收措施，否则我作为美国总统，将对这些输往美国的商品加征大幅额外关税，并对我们的高度受保护技术和芯片实施出口限制。”这是特朗普针对数字税发出的最新威胁，用词强硬、目标明确，他提及的数字税是一个统称，既包括法国、加拿大等国征收的“数字服务税”，也包括印度征收的“衡平税”、英国征收的“转移利润税”。

一般认为，征收数字税主要针对的是美国的高科技公司，如苹果、亚马逊、脸书（Meta）、谷歌（Alphabet）等，美国政商两界更是旗帜鲜明地认为数字税是对美国高科技公司的税收歧视，共和党和民主党也都一致反对任何国家对美国公司征收数字税。二次执政的特朗普在数字税的立场上表现得更为强硬，这一次的警告威胁不仅仅涉及加征额外关税，甚至提到技术保护和出口监管问题，这极有可能针对的是欧盟在2024年生效实施的《数字市场法》。数字税与“双支柱”方案的设计和实施密切相关，如果特朗普的最新威胁导致相关国家的强烈反弹或联合行动，将大大动摇“双支柱”方案的根基，给方案带来更多的不确定性风险。

关税“怼”一切，数字税也不例外

正是为了在“美国优先”的指引下追求“美国再次伟大”，特朗普将“关税”大棒视为“大杀器”，将关税“大棒”挥向任何对象目标，用作解决任何问题的“法宝”。对于特朗普来说，关税可以“怼”一切，包括数字税问题，将关税“武器化”可以做到“无往而不胜”，关税是可以钳制任何问题的美国单边解决方案，其底层逻辑是“服不服”，服了，就按照特朗普的意见办，“不服”，就加征巨额关税直到你“服了”。

数字税的问题，实质上是国家间征税权的问题，是国家税收利益竞争博弈的问题，起因是大型高科技公司、数字公司从市场国获取收入和利润却没有把对应的税收留在市场国，而现行的传统国际税收规则无法规制这样的情形，市场国采取征收数字服务税等方式以维护自身税收权益。从税收正义的角度而言，市场国征收数字服务税的做法“无可厚非”，也谈不上对其他国家的税收歧视性待遇，但真正的问题是，如果任由任何国家自行出台类似数字服务税的单边税收措施，各自为政，国际税收秩序必将混乱、全球税收治理必将失效，将会给经济全球化、经济数字化的世界各国带来重大的负面影响。为解决这样的问题，二十国集团（G20）委托经济合作与发展组织（OECD）主导设计了“双支柱”方案，并在BEPS（税基侵蚀和利润转移）包容性框架下获得各国共识，运行超过百年的传统国际税收规则将被重塑，以避免数字服务税这样的单边税收措施阻碍全球税收治理进程。

说好的，要彻底废除数字服务税

科学技术的迅猛发展带动商业模式的革命性创新，基于物理存在的国家间征税权划分的原则不能适应高科技公司的远程跨境经营，BEPS给所有国家都带来严峻的危机，这是21世纪世界各国面临的共同挑战，OECD将此称为“经济数字化税收挑战”。2017年，G20委托OECD通过BEPS包容性框架开展研究工作，寻求共识性解决方案。2019年，OECD首次提出“双支柱”方案的设计框架，此后在BEPS包容性框架下经过各国曲折艰辛的谈判，2021年10月G20财政和央行行长会议核准《关于应对经济数字化税收挑战的双支柱解决方案的声明》和《详细实施计划》（下称《声明》）中提出的最终政治共识，以建立更加稳定、公平的国际税收制度。支柱一旨在解决超大型跨国企业集团利润重新分配问题，支柱二旨在设定全球最低税，解决大型跨国企业集团利用低税地转移利润和税收逐底竞争问题。支柱一和支柱二共同组成了应对经济数字化税收挑战的多边方案，以确保跨国企业集团缴纳公平份额的税款。支柱一由金额A、金额B和税收确定性三部分组成，金额A也称为向市场国分配的“新征税权”，对超大型跨国企业集团全球利润征税权在各市场国进行重新分配，而无论在市场国是否设立基于物理存在的应税实体。

美国拜登政府执政时期选择支持“双支柱”方案，并与G20国家一起核准了《声明》，拜登政府更加看重支柱二，希望以支柱二全球最低税的15%有效税率构筑起一道防止其他国家进行低税率竞争的“屏障”。美国前财长耶伦更将全球最低税视为美国经济外交的重大胜利，可以帮助美国“进入一场可以获胜的竞争，我们现在有机会建立一个全球和国内税收体系，可以让美国工人和美国企业在世界经济中竞争并获胜”。

拜登政府在认可支柱二的同时，也在全力争取支柱一的利益，在美国的坚持下，《声明》中明确写入支柱一金额A将通过多边公约实施，并且多边公约将要求任何国家废除数字服务税（DST）和其他相关类似的单边税收措施。换言之，拜登政府以在支柱一上的让步换取其他国家必须废除数字服务税，这就是“说好的”事情。

碰到“硬茬”，这事不会那么简单

拜登政府对现有“双支柱”方案的承诺，在美国国内并没有完成立法程序，并且遭到共和党国会议员的强烈反对，反对的焦点有两个方面，一是认为美国在支柱一上的过度妥协，二是认为支柱二的UTPR规则侵害了美国税收权益。在共和党政治精英的眼中，允许其他国家通过UTPR规则对美国公司进行征税，那是动了美国税收利益的“奶酪”，是“美国优先”政治正确绝对不能允许的。因此，在特朗普第二次执政、宣誓就职总统的当天，就特别签署了一项备忘录，通知OECD美国退出国际税改谈判，前任政府代表美国就“双支柱”方案协议做出的任何承诺对美国不具有任何法律效力。

特朗普的“退群”行动自然给“双支柱”方案的谈判和实施“泼了一盆冷水”，也让其他国家有了回归数字服务税单边税收措施的想法，即“如果大家不能达成共识，那就自己单干”。虽然欧盟全力支持“双支柱”方案，但欧盟也支持数字服务税，并且计划加强监管，发挥《数字市场法》、《数字服务法》等法律监管的威力以反制美国。其他的国家，例如加拿大，不仅继续推进实施数字服务税，甚至计划追溯至2022年1月1日开始征收。尽管在与美国的“对等”关税谈判中加拿大表示要废除数字服务税，但如果“双支柱”方案因特朗普的威胁最终无法实施，与加拿大处于类似境地的市场国就无法维护自身的税收权益，数字服务税依然是市场国的重要反制工具选项。

基于这些原因，此次特朗普针对数字服务税发出的最新威胁，似乎碰到了“硬茬”，作为主要市场国的欧盟国家大多表示反对，欧盟则明确拒绝了特朗普的“最后通牒式”的威胁，不仅不会无端废除数字服务税，而且声明欧洲拥有在境内监管美国企业的“主权权利”，欧盟委员会发言人将这场贸易争端上升到欧洲主权层面的问题，显见欧盟的强硬程度。事情不会那么简单，也不应那么简单，如果支柱一的金额A不能最终有效实施，那么欧盟国家、加拿大这样的市场国又怎么可以自愿废除数字服务税呢？特朗普既拒绝承认拜登政府对“双支柱”方案做出的承诺，又威胁其他国家废除数字服务税，这种“美国优先”的典型霸凌做法无法让其他国家接受。

2025年7月通过的美国的“大而美”法案删除第899条报复性税收条款，作为交换，七国集团发布声明允许“美国跨国企业集团”完全不受支柱二的UTPR规则和IIR规则的约束，即允许美国自己的最低税规则与支柱二的全球最低税规则“并行”。最初认为，这样的安排是特朗普政府在为“双支柱”方案放行，既然支柱二可以“并行”实施，那么支柱一也会有希望。但是以特朗普发出的最新威胁来观察，目前没有证据表明特朗普会接受支柱一，特朗普想要的，仅仅是其他国家全面废除数字服务税，以达到“美国优先”的目标。

（姚丽系天津理工大学管理学院教授、博士生导师，励贺林系中国民航大学经济与管理学院教授，本文系2023年国家社会科学基金后期资助项目“全球最低税与国家税收主权弱化”的阶段性研究成果）