李旭红：破解地方财政困境，培育稳定可持续财源丨天竺语税

近年来如何提升地方财政质量并保障财政的可持续性成为深化财税体制改革的重要内容。

从改革目标看，建立权责清晰、财力协调、区域均衡的中央和地方财政关系是关键。但是，受经济周期波动、新旧动能转型以及国际地缘政治争端等多重因素影响，近年来，我国的地方财政面临着一些突出问题。有必要通过财税体制改革进一步拓展地方税源，适当扩大地方税收管理权限，以增加地方可支配财力，匹配央地财权和支出责任，进而不断增强地方政府的财政自主性、提升政府治理能力、优化公共服务以及促进经济发展。

地方财税体制存在的问题

地方财税体制仍存在一些问题。

第一，地方政府缺乏支柱性稳定财源。当前税制结构下，中央税和共享税占比较高，纯地方税占比相对较低。以增值税、消费税、企业所得税、个人所得税为代表的税种，其收入总额占整体税收收入的80%以上，这些税种多为纯中央税或中央与地方共享税；而土地增值税、契税等全额归属于地方的税种，其收入仅占整体税收收入的不足20%。尽管近几年来地方非税收入呈上升趋势，但其构成中包含大量资产处置、罚没收入等不稳定收入，可持续性较差。此外，土地出让收入持续萎缩，使得地方政府“以地生财”路径难以为继，进一步影响了地方产业发展和财政稳定。土地收入难以为继不仅削弱了地方财政的自主性，也加剧了对上级转移支付和债务融资的依赖，增加了财政风险。

第二，新兴经济的快速发展未能反映地方税收贡献度的提升。近年来，我国处于新旧动能转换的关键时期，传统产业增长乏力，经济增量主要依赖新兴经济。但是，新兴经济的快速发展并未能完全反映出税收贡献度的提升。例如由于现行税收制度与征管体系未能完全适配新兴经济的变化，平台经济等新兴业态存在税收流失的情况，导致新兴产业产生的地方税源不足。此外，数字经济在各地区的发展并不平衡，税收分配和协调面临挑战，例如发达地区凭借资源、财力、人才等优势，数字经济产业集聚，税收收入增长迅速，而欠发达地区数字经济发展缓慢，税收增长也较为缓慢，使得各地区间的财政收入差距扩大，加剧了区域间税收分配不均的问题。

第三，财权事权不平衡影响基层财政能力。地方政府大量投资于新兴产业，导致一般公共预算收入难以支持大规模投资，同时，地方政府尤其市县两级政府承担较多事权，但能获得的地方税收收入较少，普遍面临财权与事权不匹配的矛盾，收入与支出间存在缺口。

当前央地财政分成比例中地方分成比重偏低，同时省以下分配机制缺乏统一规范，比例设定存在不确定性。从结构上看，地区间税权分配结构相对固化，早期确定的比例关系未能适时调整，在地方财权未能同步提升的情况下，其支出责任却持续扩张，加剧了地方财政压力；部分地市集中度偏低，市本级实际可支配财力规模不足，能够发挥的统筹区域财政作用有限；部分区县承担的公共服务功能较重，在中央投资之外仍需省、市、县三级配套进行投资，给地方财力带来不同程度的压力。

第四，周期性政策调控增加财政可持续压力。在复杂经济环境下，宏观经济导向、税收优惠及产业扶持等政策调整在助力地方经济转型的同时，也可能给地方财政带来挑战。例如，大规模减税降费在刺激经济增长、减轻企业负担的同时，可能导致地方财力紧张、财政收入减收明显，这一现象在产业结构单一地区尤为明显。可见，税收减让规模与财政减收幅度高度正相关，需要在减轻企业负担与保障地方财政稳定之间找到平衡。此外，部分地区违规奖补现象导致税基侵蚀、利润转移、财力损失，破坏了公平竞争的市场环境。

完善地方财税体制改革的建议

完善地方财税体制改革，有如下几点建议：

第一，完善与新业态相适应的税制，培育新的地方税源。近年来，我国数字经济发展迅速，2023年规模达53.9万亿元，占GDP的42.8%，贡献66.45%增长，催生出一系列新业态、新产业新模式，亟须构建与之适配的税收制度，以拓展地方税源、增强财政汲取能力，并为地方政府提供可持续的财力支撑。

一是完善新业态税制并深挖潜在税源。针对数字经济、电商经济等特点，需明确对纳税主体的征税依据、科学设定税制要素以保障公平有据，同时提升征管可操作性，强化平台企业代扣代缴义务，并运用人工智能、大数据、区块链等技术赋能税源识别监管，依托电子发票及自动化平台实现税务处理实时化、标准化，从而减少信息盲区、降低征管成本并减轻合规负担。

二是加大对新质生产力、低空经济等新兴产业的政策扶持力度。通过税收优惠、财政补贴等措施降低创新成本、激励研发投入，同时优化营商环境、简化审批流程以推动产业集聚发展并提升其附加值和税收贡献率。

三是完善留抵退税政策及财力分担机制。国家重点公共基建项目的留抵退税应由中央财政全额承担以稳定地方财政；针对芯片、光伏、新能源汽车等战略性新兴产业，需借鉴企业所得税跨省市征管模式，建立省域内合理分担机制；同时健全政策动态调整与退出机制，根据经济与行业发展定期评估优化覆盖范围及实施方式。

第二，加快推进部分地方税改革。在地方附加税方面，城市维护建设税采用三级差别税率制度的初衷是更好匹配不同地区基础设施建设与维护成本差异，确保税负与地方财政需求相适应。然而，随着城镇化步伐加快，城乡边界逐渐模糊，部分县域经济体量和发展水平已超越部分欠发达市区，基于行政区划的静态税率结构难以精准反映区域实际财政需求与发展阶段，削弱了税收的公平性与资金筹集效率。在此基础上，经济发达地区因税源充足获得更丰裕的城建资金以提升公共服务，形成“强者愈强”的马太效应；经济落后地区税率低、税基弱，城建资金匮乏，进一步制约经济发展。因此，在研究把城市维护建设税、教育费附加、地方教育附加合并为地方附加税，可考虑由全国制定税率幅度标准，各地根据实际情况在幅度内确定差别税率。

在消费税方面，推进征收环节后移并分步下划地方，动态优化征税范围。研究减轻大众消费品（如普通化妆品）税负以刺激消费，强化对奢侈性消费的调节，重点将高端服务（酒店餐饮、医美、娱乐）及暴利型线上消费（直播打赏、网游）纳入征税范围。同时，探索在商品零售或服务环节开征具有一般性消费税性质的零售税。

第三，合理划分政府间财权、事权与支出责任。首先，在合理分配央地政府间事权与支出责任的基础上来划分央地政府间的税权，使地方政府承担的事权和支出责任与地方财权相匹配。

其次，以新一轮财税体制改革为契机适当扩大地方税收管理权限。扩展环保税征收范围至挥发性有机物、二氧化碳及更多固体废物，强化税收对地方发展的调节功能。

再次，构建科学规范的非税收入管理体系。中央需尽快明确下放非税收入管理授权事项，支持地方完善制度与收缴机制，降低部分省份对非税收入的过度依赖，推动形成收支协调的财政格局。此外，发挥省管县财政体制优势，通过激励机制引导地方从被动依赖转移支付转向自主统筹财力，提升市县财政自主权；同时延续对高贡献地区的高质量发展奖励机制，并针对性解决发达省份因转移支付不足导致的人均收支失衡问题，切实促进财权与事权相匹配。

第四，统筹调整优化地方招商引资优惠政策。为构建现代税收治理体系，应系统推进地方税收优惠政策的法治化与动态调整。地方政府需结合资源禀赋与产业链需求，从“五链”融合及市场需求两端发力，提升招商引资的资源整合与利用效率。同时，应建立税收优惠政策全周期审视机制，定期评估普惠性政策效能，依据产业成熟度、财政可持续性科学研判其存续或退出时机，对成熟产业（如新能源汽车）逐步降低普惠性扶持并转向核心环节（如技术研发）倾斜，并加快新兴业态税收规则更新以防范风险。此外，中央应牵头建立健全全周期补贴制度，制定规范透明的实施标准；地方政府则需细化细则、优化流程并强化事前财政承受能力评估，确保补贴精准、及时且财政风险可控。

（作者系北京国家会计学院副院长、教授）