周小川：养老金改革必须高度重视资金来源，也要更多关注企业的利益和感受

“养老金改革可以有多种视角，或者说可以从不同的子系统切入，各视角之间的沟通、协调以及最终如何实现系统优化，目前仍有许多工作尚未做好，这也导致了一些分歧，大家的意见并不总是一致。”10月23日下午，在2025外滩年会“多层次养老保障中的政府、市场与社会协同”圆桌讨论中，中国央行原行长周小川提到了我国多层次养老保障体系建设过程中多个需要关注的重点问题。

周小川提到了几个养老金改革的研究和讨论视角：其一是养老金水平视角，这部分观点认为随着人均GDP达到当前水平，养老金待遇也应相应提高。其二是财政视角，这类观点更关心资金从哪里来。“如果没有资金支持，再好的设计也难以落地。因此，无论设计何种框架，核心问题是如何筹资和用好资金。”周小川表示。

其三是投资视角，如果实行预筹积累，尽管全球金融市场存在波动，但通过投资实现保值增值仍有很大潜力。“三个支柱的资金运用方式各不相同，这本身就是一个重要视角。”周小川说。其四是注重公平的视角，即将养老金视为收入再分配的重要渠道。

其五，他还提到了从计划经济向市场经济转轨等经济体制转轨过程中涉及的养老金问题。“在转轨过程中，若对养老金体制进行重新设计，就会面临一个过渡期的问题。过渡往往伴随诸多困难，可能产生资金缺口，需要设法弥补。若处理不当，便会引发问题。同时，从计划经济转轨而来，还涉及激励机制的重构。如果没有有效的激励机制，许多人会倾向于期望获得更好的养老金待遇却不愿多缴费。现实中，不少人计算后选择逃避社保缴费，这也是一个现实问题。”他说。

其六，养老金体系三支柱之间的关系也是业内关注和讨论的热点。“究竟何种结构是最优的？各支柱之间如何过渡衔接？这些子系统是否从根本上就难以整合？”在周小川看来，通过深入研究、借鉴国际经验与教训，并运用系统分析方法，能够将它们更好地整合起来，形成一个更优体制。

周小川结合圆桌讨论内容指出，关于养老金改革，当前还有很多问题需要厘清概念。

首先是关于养老金“三支柱”的概念。周小川强调，中国的第一支柱与OECD（经济合作与发展组织）和世界银行所定义的第一支柱在概念上并不完全一致。

“我们的第一支柱并非简单的普惠性、兜底性支出。在待遇计发公式中，很大程度与缴费年限和缴费基数挂钩，并设有上下限。前不久，领取养老金最低缴费年限刚从15年延长至20年。这表明，我们的第一支柱包含了很强的精算和贡献关联成分，其性质并非纯粹的第一支柱。”他提示说，中国自行定义三支柱体系并无不可，但要注意在进行国际比较时，若口径不一容易产生概念混淆和误解。

关于第二支柱，周小川表达了对“第二支柱采用强制性可能会带来好处”的赞同，并提到了20世纪90年代香港回归后推出的新养老金体制。“当时（香港）推出了强制性的‘强积金’（强制性公积金计划）。这引出一个关键问题：必须高度重视资金来源。”他说。

“我们设想第一支柱非常重要，不仅因其人口覆盖广，还关乎当前提振消费的议题。第一支柱覆盖了大量人口，若要鼓励消费，有人主张提高养老金待遇，但这必须与‘钱从哪里来’的问题紧密联系。有人认为没钱可以靠财政赤字，但此事远非如此简单。”他认为，考虑到中国很多事情主要实行“部门负责制”，这必然涉及到是否提高缴费率、或寻求新的平衡点等问题。

其次是关于养老金覆盖面的问题。“我想起20年前的一场争议：第一支柱是否应充分考虑广大农民的养老问题？当时有观点认为，中国农民的养老是由承包地和宅基地保障的——在城里打工无法养老问题的话，还可以退回农村。也有观点主张，农民作为低收入群体，应实现国家保障与土地保障的双重覆盖。”他指出，正是由于当时缺乏共识，在一定程度上导致了当下农民的城乡居民养老保障非常低。

再次是企业利益和感受问题。他认为，许多关于完善养老保障的讨论往往忽略了企业的利益和感受，制定政策时必须充分考虑企业的实际情况和反应，并呼吁研究养老金的各界人士和政策制定者，能对企业的感受和诉求给予更多关注。

一方面，企业要追求效率和竞争力，如果在社会保障供款方面负担过重，必然削弱其竞争力。因此，企业会通过各种渠道向主管部门反映，最终可能导致社保缴费率的下调——这种现实原因不可否认是存在的。另一方面，关于养老保障问题未来的出路之一在于显著延长退休年龄的观点，企业也有顾虑：高龄员工的劳动生产率可能不同，病假也可能更多，企业可能会不情愿，甚至设法规避。

他还提到了人工智能对养老保障问题的影响。“从目前的讨论来看，AI很可能显著加大而非缩小收入分配差距。然而，目前尚未建立有效的渠道和机制，将AI带来的新增效率和GDP增量分配给养老金体系。”周小川认为，这也是一个亟待研究的课题，并且与企业考量密切相关。