发展离岸金融重在“先试后立”

成功的金融政策绝非顶层设计的凭空创造，而是对市场自发探索的系统性提炼与规范，这一规律在离岸金融领域尤为显著。全球核心的离岸金融中心崛起，均以“业务先行、政策后随”为底色，通过实践验证需求、积累经验，最终形成适配产业的政策体系。

业务实践是政策制定的源头

上世纪50年代伦敦欧洲美元市场的萌芽，是金融领域“实践先行、政策后随”的标杆案例。彼时马歇尔计划推动欧洲形成大量美元盈余，苏联等国家为规避美国监管，将美元资金转入伦敦银行；伦敦银行敏锐捕捉需求，在无专项政策的情况下，自发开展美元存贷款业务，还探索出“同业拆借利率定价”“跨境抵押品管理”等核心运作机制。面对这一“灰色业务”，英国央行未急于禁止，而是采取“默许观察”的策略，为市场留足试错空间。至上世纪60年代，伦敦离岸美元规模达150亿美元，覆盖短期拆借、贸易融资等业务，市场更自发形成“授信额度管控”“风险准备金计提”等风控机制，为政策制定提供了扎实实践基础。基于此，英国政府1968年推出“双重银行制度”，1979年又通过《银行法》并取消外汇管制，将实践中成熟的规则纳入法律框架。这一政策推动伦敦离岸金融规模10年内从150亿美元提升至1000亿美元，不仅奠定“全球最佳金融开放地”地位，更让伦敦至今占据全球35%的外汇交易量份额。这一核心启示在于：脱离业务土壤的政策，再完美也难以落地。

上海的探索更贴合我国金融开放的特殊性。2003年，交行、浦发等四家持牌机构率先试点离岸外汇存贷业务，政策仅央行“禁止境内外账户随意划转”的原则性指导。20年实践中，市场逐步突破瓶颈：2013年上海自贸区试点“跨境双向人民币资金池”，2018年探索“本外币一体化融资”，当年规模突破6000亿美元。政策顺势跟进，2019年《关于进一步促进上海离岸金融业务发展的若干意见》将验证有效的“负面清单管理”“风险准备金比例”的做法升为规范。2023年业务规模达2.1万亿美元，较政策前增长320%。这清晰表明：我国因资本项目渐进开放的特殊性，离岸金融业务是无法“先立法后实践”的，若2003年贸然立法，极可能因预判不足导致政策僵化。

政策与业务动态适配：从观察包容到精准规范

成功的金融政策绝非静态的文本，而是与业务形成“实践探索—问题反馈—规则优化”的良性互动循环。其核心是为创新留空间、风险暴露时及时补位，这种适配性直接决定了离岸金融中心的发展后劲。

新加坡亚洲美元市场的崛起，完美演绎了动态适配艺术。1968年，美洲银行新加坡分行发现东南亚企业“美元融资难”的痛点，提出办理离岸银行业务的要求。新加坡政府未设复杂法律，而是以“政策牵引、业务探索”推出10%企业所得税优惠（后降至0），并通过“简易许可制”开放市场，1970年业务规模即突破20亿美元。但初期也暴露出重大问题：离岸资金违规流入境内引发汇率波动，账户管理混乱导致风险传导。对此新加坡金管局“一刀切”，直到1978年才推出《离岸银行法》，确立“离岸-在岸账户的物理隔离”原则，要求计提1%风险准备金，同时保留产品创新权。上世纪90年代衍生品爆发后，监管政策再升级：允许利率互换、期权业务，建立跨境资金监测系统。这种“起步包容—问题导向—精准规制”的路径，使新加坡离岸资产规模从20亿美元升至2023年的1.8万亿美元，超越东京成亚太的核心枢纽。新加坡金管局前局长王瑞杰说：“我们从未用政策‘设计市场’，而是让政策‘跟随市场学习’”，这正是动态适配的核心。

中国地方创新更鲜活印证适配价值。国家外汇管理局梅州分局针对外贸企业“汇率避险成本高”的痛点，2020年通过“外汇直联点”机制，支持工行梅州分行试点“零成本期权”：以“买入看涨+卖出看跌”组合，将避险成本从3%降至1.8%，首单就为企业节省了40万元。试点中，监管主动收集12项痛点（如企业对期权理解不足、银行对冲能力有限），据此制定《区域外汇衍生品业务指引》，明确“交易额度与进出口额挂钩”“银行需提供风险培训”等条款。2023年业务规模达120亿美元，带动当地外贸出口增长25%。梅州外管局事后评估显示：若试点前就立法，极可能因银行资质门槛、固定额度等僵化条款扼杀创新，表明基层活力需“动态适配”的政策呵护，而非静态规则的压制。

历史教训的深刻警示

历史反复证明：脱离业务实践、以法律“凭空塑造”市场的政策，终将因“水土不服”沦为“空中楼阁”。

日本东京离岸金融市场（JOM）的衰落，就是深刻教训。1986年，日本急于打造亚洲华尔街，未试点就出台了《东京离岸市场法》，并设三大刚性约束：离岸-在岸账户“完全隔离”（划转需三重审批）、禁止衍生品交易（当时日元波动剧烈，企业急需对冲工具）、仅限20家本土银行参与（排斥外资银行）。这些条款与需求严重脱节：企业需“离岸-在岸联动”降成本，投行盼衍生品拓空间，政策却将市场框为“封闭资金池”。结果JOM规模长期停滞，1990年仅300亿美元，1997年金融危机后修订法案，但已错失发展机遇。2023年，东京离岸规模不足伦敦5%、份额从12%降至3%，被新加坡超越。

美国“银行即服务（BaaS）”模式的发展，凸显“实践失败”的政策价值。21世纪10年代初BaaS兴起，通过API连接银行与金融科技公司，美国没有进行针对性监管，使得Synapse、Plaid等企业快速成长，2014年市场规模达20亿美元，推动金融科技融资破100亿美元。2022年Synapse因客户资金隔离不足、违规信贷破产，暴露银企责任不清、风险兜底缺失漏洞，但也为监管提供了参考：2024年美国出台《银行即服务监管框架》，明确“银行承担最终合规责任”“科技公司不碰客户资金”等条款。

中国香港离岸人民币产品创新更具本土参考。2010年，无政策指引下，香港机构自发推出人民币REIT（领展REIT首募50亿元）；2011年恒生银行推出人民币黄金ETF，首日成交1.2亿元，验证“人民币计价大宗商品”需求。这些创新是市场对“人民币国际化”的自发响应：投资者盼配置人民币资产，企业盼降汇率风险。2013年香港金管局才基于实践出台《离岸人民币产品创新指引》，明确备案、信披、风险准备金要求。这种“创新在前、规范在后”的节奏，使2023年香港离岸人民币产品规模破3万亿元，涵盖十二大类。

中国离岸金融发展的路径

基于全球镜鉴与中国国情，我国离岸金融需摒弃“立法先行”，转向“实践先行、政策护航、立法收官”的战略。核心目标是构建涵盖离岸银行、证券、保险等领域，延伸至离岸公司、贸易、税收的完整生态，这一生态需实践“逐步打磨”，而非法律“凭空设计”。

从国际镜鉴看，成功离岸金融中心均循“区域试点—模式成熟—全国立法”脉络：伦敦上世纪50年代自发操作至1986年出台《金融服务法》，用时30年；新加坡1968年业务起步至1978年出台《离岸银行法》，用时10年；中国香港2003年个人业务试点至2018年修订反洗钱条例，用时15年。

从我国实践看，自贸试验区与粤港澳大湾区已奠定基础。上海临港新片区2013年试点离岸账户分层管理，2023年区内32家银行累计办理业务4.2万亿美元，探索出“本外币一体化资金池”“离岸债券备案制”等；深圳前海聚焦离岸证券，2023年“跨境双向人民币资金池”规模8600亿元，以“宏观审慎+微观监管”将异常交易控在0.3%以下；海南自贸港探索离岸贸易与金融联动，2023年离岸贸易额1200亿元，配套“结算便利化”政策（凭合同+物流单据收付汇）。这些试点积累海量数据与案例，如上海试点发现5000万元划转阈值能平衡效率与安全，中国香港实践显示15%风险准备金率能覆盖信用风险。

从风险防控看，渐进路径更契合金融开放审慎原则。离岸金融涉跨境资本流动，账户、清算、税收需与境内精准衔接，参数设置（如划转阈值、税率）无法“理论计算”，需实践验证：若阈值设1000万元会降效率、设1亿元易致资本无序流动，税率过优惠引“税收套利”、与境内持平则失竞争力。新加坡实践表明，10%离岸所得税率既能吸引机构，又能防过度套利，这些经验需试点积累，而非立法预设。

基于此，中国离岸金融政策应分三步走：第一步（2025年前），扩大自贸试验区与粤港澳大湾区的试点，在上海、深圳、海南推“离岸金融生态区域”，允许试点离岸保险、租赁、信托，暂免部分限制但需实时报送数据；同时探索“跨境离岸协同”，借中国香港经验为中国内地企业提供离岸融资，共享风险数据，积累3~5年实践。

第二步，待模式成熟后，央行、外汇局等联合出台离岸金融业务管理暂行办法，以模块化设计：“鼓励模块”确认成熟模式（如本外币账户、10%税率），“防控模块”规范洗钱、逃税，“空白模块”预留未成熟业务空间。

第三步，待规模破5万亿美元、风险机制经周期检验后，制定离岸金融法，固化试点政策、行业惯例与国际规则，明确市场定位、监管协同与法律适用。

历史不会重演，但会押韵。伦敦、新加坡和中国香港的实践表明，业务是政策的源头活水，唯有实践中生长的规则，才能持续推动金融的开放创新。中国离岸金融不必急于求成，坚持“业务探路、政策随行”，方能在全球竞争中占据主动，打造中国特色的离岸生态。这不仅是离岸金融的发展之道，更是我国金融高质量开放的必由之路。

（作者系上海金融业联合会专家、上海首席经济学家金融发展中心离岸金融研究所所长）