全链条护航中小投资者资本市场“强保护”时代来临

（本文作者为苏商银行特约研究员高政扬）

2025年10月27日，中国证监会发布《关于加强资本市场中小投资者保护的若干意见》（以下简称《若干意见》）。作为当前资本市场投资者保护领域的核心纲领性文件，《若干意见》以“解决中小投资者核心关切”为根本导向，全面覆盖发行上市、交易、退市等资本市场全流程，明确提出23项具体举措，这一政策出台标志着我国中小投资者保护工作从以往的分散治理模式，逐步迈向制度化、系统化推进的新阶段，对重塑资本市场生态、夯实市场长期健康发展基础具有深远意义。

第一，在发行上市这一源头环节，《若干意见》重点通过机制改革压实各方责任，从根源上减少风险传导。

首先，在新股发行定价环节，政策创新推出“长期资金倾斜机制”，对锁定期更长、锁定比例更高的网下投资者提高配售比例，同时明确限制恶意报价机构参与配售，着力遏制行业内长期存在的抱团报价推高发行价顽疾，切实降低中小投资者“高位接盘”的风险。针对中介机构，《若干意见》进一步划定行为红线，明确禁止承销保荐机构按发行规模递增收费，或把上市、审计结果与收费直接挂钩，从利益源头上切断中介机构“推高发行价获利”的链条，倒逼其回归专业本质，聚焦企业真实价值评估。

其次，在信息披露环节，《若干意见》要求优化招股说明书示范文本，大力精简冗余内容，真正实现“简明易懂”，破解以往招股书“天书化”导致普通投资者难以理解的痛点；同时明确监管部门对保荐机构、会计师事务所实施现场检查全覆盖，通过强化监管压实中介机构对信息披露的核查把关责任，确保发行人全面、充分披露重大风险与核心经营信息，从源头上防范“带病上市”问题。

此外，《若干意见》还推动投资者回报机制前置，积极倡导“注销式回购”，通过缩减流通股本直接增厚每股收益；引导上市公司在经营可持续的前提下实施一年多次分红，扭转部分公司长期存在的重融资、轻回报倾向，让中小投资者能更早、更稳定地分享企业成长带来的收益。

第二，针对交易环节长期存在的制度性问题，《若干意见》推出多项精准监管措施予以破解。

首先，面对程序化交易可能引发的公平性争议，《若干意见》专门建立“异常交易监控标准”，强化对高频交易、大规模账户组的实时数据核查与风险预警，重点规制“利用技术优势抢单、操纵价格”等行为，这一举措有望有效缓解中小投资者对“技术霸凌”的担忧，切实维护市场公平交易秩序。

其次，在经纪业务规范层面，《若干意见》进一步收紧监管要求，严禁证券公司为个别投资者提供特殊交易便利，明确要求交易单元实行统一管理，彻底堵住“通道特权”“速度优先”等制度漏洞，从交易执行的核心环节确保所有投资者在委托通道、成交速度上享有平等权利，助力还原“公平竞价”的市场本质。

第三，在压实各方主体责任、构建多层级保护体系上，《若干意见》也作出多项系统安排。

首先，对于服务中小投资者的经营机构，政策强化“全流程保护义务”，要求将投资者教育深度嵌入产品销售全环节，在销售金融产品前必须逐一向投资者讲解产品规则、充分提示风险，尤其要压实代销机构的适当性管理责任，坚决防范误导销售等违规问题。针对市场普遍反映的投诉处理“踢皮球”现象，《若干意见》明确经营机构为投诉处理第一责任主体，要求其建立与内控体系衔接的规范化处理机制，监管部门将以纠纷化解实效为核心指标评价相关机构，对违规机构依法严肃追责；同时从法律层面为中小投资者提供支撑，明确法院、仲裁机构在格式条款争议中“优先保护中小投资者”的原则，为散户在维权博弈中增添保障。

其

次，对于上市公司，《若干意见》则聚焦规范运作与信息披露责任，要求股东、实际控制人及时提供真实、准确、完整的信息，积极配合上市公司履行披露义务，坚决防范“违规占用资金”“违规担保”等掏空公司资产的行为，通过强化公司治理约束，推动上市公司从“少数人控制”向“维护全体股东合法权益”转型，夯实投资者保护的制度基础。

第四，为提高侵权成本、降低维权门槛，《若干意见》在违法打击与维权机制建设上也实现重要突破。

首先，在违法打击层面，《若干意见》构建起行政追责、民事赔偿、刑事惩戒“三位一体”的立体追责体系，重点打击欺诈发行、财务造假等严重侵害投资者权益的行为，明确优先追究控股股东、实际控制人的首要责任，严防其通过各种手段“金蝉脱壳”；同时通过与公安、司法机关深化协作，从严整治内幕交易、操纵市场、自媒体传谣等市场乱象。政策还进一步完善“先行赔付制度”，鼓励发行人控股股东、证券公司主动自愿承诺赔付，结合特别代表人诉讼“默示加入、明示退出”机制，有望大幅降低投资者维权的时间与经济成本，让维权不再“难上加难”。

其次，在纠纷化解层面，《若干意见》推动构建“调解优先、诉讼兜底”的高效纠纷化解通道，全面落地监管部门与法院“总对总”诉调对接工作机制，创新建立示范判决、批量调解模式，通过典型案件先行判决形成示范效应，带动同类纠纷批量快速化解，最大程度减少投资者的维权成本；同时拓展投资者保护机构职能，支持其针对大股东资金占用、利益输送等行为提起股东代位诉讼，在上市公司破产重整中代中小投资者申报债权、参与表决，为中小投资者提供专业维权支持。

第五，在退市环节，《若干意见》构建起全流程保护机制，坚决守住投资者退出底线。

在退市风险预警上，政策要求退市风险公司全面、充分、持续地揭示风险，同时强化对股票异常交易的实时监控，从严认定并规制炒作行为，防范中小投资者在不知情或非理性炒作中跟风买入，最大限度减少退市前的投资损失；针对重大违法强制退市情形，《若干意见》更是明确要求控股股东、实际控制人主动启动先行赔付程序，足额弥补投资者因违法行为遭受的损失，或可有效破解“公司退市、投资者买单”的困境。同时，对于主动退市的公司，《若干意见》则强制要求其为中小投资者提供现金选择权，为投资者提供明确、便捷的退出渠道，切实维护其合法退出权益。

《若干意见》的落地将对资本市场产生多维度的深远影响，短期内，精准化的风险防控措施与对违法违规行为的严厉打击，有望有效提振市场信心，引导增量资金有序入市，同时压缩非理性炒作空间，推动资金向优质上市公司集中配置；中长期来看，这一政策或将推动投资者结构从“散户为主”向“机构与散户均衡发展”优化，促使上市公司行为从“重融资”向“投融资平衡发展”转变，引导投资文化从“短期炒作”向“长期价值投资”转型，进而持续提升资本市场服务实体经济的质效。

综合来看，《若干意见》通过全流程覆盖、多层级发力的保护设计，为中小投资者撑起了一把坚实的“安全伞”。随着各项措施逐步落地见效，资本市场将更趋公平、透明、规范，不仅能让中小投资者真正实现“安心投资、放心获利”，更将为资本市场高质量发展筑牢坚实基础，为我国资本市场长期健康发展注入新的动力。

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