以创新政策组合驱动新质生产力

一个国家或地区的产业竞争力主要取决于其生产要素成本与技术水平两方面。中国过去四十余年的快速增长，得益于生产要素成本相对较低，形成了强大的竞争力与出口优势。然而，这种基于低成本的比较优势随着经济体量扩大、资源环境约束加强而下降，粗放式增长模式已难以为继。

中国经济的未来发展必须从要素投入驱动转向创新驱动。只有通过创新，中国企业才能在全球分工体系中形成新的竞争优势。同时，技术进步具有更强的外溢效应和持续性，它能够提高全要素生产率，推动产业结构优化，为经济长期稳健增长提供更加可靠的动力来源。

以创新推动全要素生产率提升

在传统增长模式中，资本、劳动力与土地等生产要素的大规模投入是经济扩张的主要动力。然而，近年来资本回报率与人力资本回报率均出现下降趋势，经济增长动力亟须向效率提升和技术进步转变。在这一背景下，国家做出了发展新质生产力的重大战略部署，新质生产力的发展正是以全要素生产率的提升为核心标志。从微观层面看，企业通过研发创新、数字化转型、组织管理改善等，可以直接提升生产效率。从宏观层面看，创新不仅改变单个企业的效率，也通过市场竞争机制引发资源在企业间的重新配置，使资本与劳动力向更具效率和更具创新能力的企业集中，从而提升整体经济的资源配置效率。因此，全要素生产率的增长包含微观个体绝对的全要素生产率提升和微观个体间资源配置改善两个维度。而新质生产力是由于创新带来的全要素生产率提升，同样包括绝对的生产率提升和配置效率的改善。

要测算新质生产力在全要素生产率增长中的贡献，需要将企业内创新带来的自身生产率提升与企业间资源配置效率改善区分开来。具体而言，企业内部创新成长反映企业自身通过研发提高效率的能力，资源配置效率则体现市场竞争机制在推动优质企业扩大资源占有、低效率企业退出过程中的调节作用。初步研究发现，全要素生产率增长中约有22%可以归因于新质生产力，其中企业内部创新成长贡献约9%，资源配置效率改善贡献约13%。这一结果说明，推动先进生产力形成不仅需要企业加大研发投入和技术突破，更需要通过竞争机制实现优胜劣汰和资源向高效率企业集中。因此，新质生产力增长的关键是“创新”与“创新引致配置”共同提高，忽视任何一方都是不合适的。

创新政策与新质生产力提升

发展新质生产力对中国实现创新发展非常重要，那要采用何种合适的产业政策，促进全要素生产率提升和新质生产力发展呢？新质生产力的形成是一个动态演化过程，它需要制度体系支持、市场需求引导。因此，政策目标不应仅关注创新活动本身的数量，更应关注创新在资源配置、产业升级和市场结构重塑中的扩散效应。换言之，创新要真正转化为新质生产力，必须依赖一个能够保障创新回报、促进技术扩散并实现“优胜劣汰”的制度环境。

创新政策是影响新质生产力形成的关键制度变量。此处创新政策的影响，不但包括了对企业个体的影响，也包括了对企业内部、企业间、产业间、地区间等不同维度的配置效率改善，即创新引致的配置效率提升。根据政策介入的时点和作用机制不同，可将创新政策分为事前政策和事后政策。

事前政策主要通过研发补贴、税收抵扣、财政扶持、政府引导基金等方式降低创新活动的进入门槛，使企业更容易开展研发活动。在追赶型发展阶段，这类政策在推动创新扩散、弥补企业投入能力不足方面具有非常好的作用，中国过去几十年的成功受这类政策的影响很大。然而，对于不确定程度更高的情形，事前政策在资源配置机制上存在结构性约束，政府难以精准识别未来具有突破潜力的创新方向，容易出现“选错对象”的问题。此外，在实践中，事前政策往往更容易流向规模大、资源多的企业，而这些企业本身创新能力较强，财政支持对其边际激励作用有限。更为重要的是，事前政策可能诱导企业形成“策略性创新”行为，即为获取补贴而开展形式性创新，弱化了创新质量和创新动机。

与此不同，事后政策关注创新成果的产权保护和收益实现，包括知识产权保护、专利确权与维权机制、专门知识产权法院建设、创新交易市场机制等。此类政策不直接影响企业是否创新，而是影响创新成功后收益能否被保护。当企业对未来创新收益存在良好预期时，企业将具备承担长期研发成本与不确定性风险的动力，从而更有可能进行突破性、原创性创新。

对比两类政策可以发现：事前政策侧重降低创新“能否做”的门槛，事后政策侧重解决创新“做了是否值得”的问题。在经济由模仿式创新向原创式创新转型的阶段，后者的重要性显著提升。让市场决定创新方向、让需求决定创新未来，是新质生产力形成的核心机制。因此，在中国经济向原创式创新引领未来发展转型的时代，创新政策体系应实现由事前支持为主转向事后激励为主，在保障创新收益实现的基础上，通过市场竞争促进技术路径筛选和资源重新配置。

（杨汝岱系北京大学经济学院教授，陈钢系南方电网政策研究部经理）