谁来监护空巢老人？人大代表建议加强培育专业监护社会组织

我国人口老龄化程度持续加深，家庭结构转向“少子化、空巢化”，传统家庭的养老监护功能正在受到挑战。近几年独居者“孤独死”事件频频发生，也使得解决潜在独居群体特别是孤寡老人的监护困境变得更为迫切。意定监护，这项早已入法的制度开始得到更多人的关注，并被不少业内人士认为是解决上述监护难题的重要途径。

全国人大代表、上海市政协副秘书长姚卓匀近些年持续关注意定监护制度的落地完善，连续两年在两会期间带来了相关建议。她在接受第一财经记者采访时表示，“意定监护制度要真正落地实施仍困难重重”，不仅要持续加快制度的细化，聚焦现实实践，更要加强培育能提供专业监护服务的社会组织。

意定监护缺细则

所谓意定监护，是指具有完全民事行为能力的成年人，可以与其近亲属、其他愿意担任监护人的个人或者组织事先协商，以书面形式确定自己的监护人，在自己丧失或者部分丧失民事行为能力时，由该监护人履行监护职责。

姚卓匀介绍，几年前民盟上海市委与市人大常委会信访办开展合作共建，2024年他们开始针对“老养残”家庭，即老人抚养残疾子女的家庭这一群体进行课题调研，走访了上海当地的养老机构、医院、基层法院、社会组织等。

在调研过程中，姚卓匀逐渐了解到了意定监护制度。她发现，对于老年人，特别是有特殊情况的，比如独居、本身有疾病或者与家庭其他成员关系不好的老年人来说，这项制度的存在非常重要，但大家对它的认知度却非常低。

意定监护入法，最早可追溯到2012年《老年人权益保障法》修订，该法确立了老年意定监护制度，而后出台的《民法典》建立了完整的成年意定监护制度。“虽入法十多年，但相关内容还停留在法条宣示层面，没有形成完整体系，也缺乏具体实施细则。意定监护对于很多民政部门、法院来说，仍是一个新生事物。”姚卓匀表示。

为此，在2025年全国两会时，姚卓匀曾提交《关于加快老年人意定监护制度立法进程的建议》，建议修订《老年人权益保障法》，与《民法典》关于意定监护的规定对齐规范，并建立意定监护信息存证备案和监督制度，确立多重意定监护和备位递补制度，以及建立伦理审查制度和国家强监管下的意定监护行业自律组织。

她还建议修订《残疾人保障法》，明确允许智力、精神或重度肢体残疾人的父母，可通过设立“自身意定监护+为子女遗嘱指定监护”的复合监护安排，增强对残疾人的照护和权益保护。

部分地区已在探索制度的细化，比如在上海，新修订的《上海市老年人权益保障条例》于2025年11月1日起施行，其中进一步明确了可担任监护人的主体，即“近亲属、其他愿意担任监护人的个人或者组织”，并明确老年人签订意定监护协议时，可以邀请居民委员会、村民委员会、老年人组织、养老服务机构等见证现场情况。该条例还引入“监督人”的概念，鼓励在意定监护协议中确定监督人，对监护人履行监护职责进行监督。

同时，上海还在去年年底发布了《上海市关于推进实施老年人意定监护制度的若干意见（试行）》，该意见自2026年1月1日起施行。

专业社会组织极少，要加强培育

除了加强制度建设，随着姚卓匀的持续调研，她发现当前专业监护社会组织的极度缺乏，是阻碍意定监护落地的重要因素。

她在上海调研发现，法院、民政部门、公证处、居委会等多部门在处理意定监护情况时，事实上都能“到场履职”，反而是稳定可靠的监护人不好找。在姚卓匀看来，自然人监护持续性弱，村居委人员流动大、知识更新慢，公职监护质效不明显，能保质保量持续输出监护服务的专业社会组织（下称“意定监护社会组织”），是意定监护制度全链条建设的重要一环。

“人在还健康的时候委托家人或朋友作为自己的意定监护人，到真的需要启动意定监护中间，这个阶段可能发生的变化是很大的。意定监护人可能先于委托人失智失能，双方之间的信任度也可能发生改变，相比较而言，专业组织的稳定性更强。”姚卓匀告诉第一财经记者，预计未来社会对意定监护的需求量会越来越大，如果大家还是习惯找自己的朋友或者亲戚去做意定监护人，可能并不利于这项制度的落地。

但目前，意定监护社会组织的发展基础非常薄弱。

她指出，意定监护社会组织的专业化还不足，意定监护服务规范与尽职标准仍处在摸索阶段，尚待建立社会共识和行业准则，各地意定监护社会组织在服务内容、收费项目、定价结构等方面有明显差异。“部分机构是其他社会组织在业务范围中增加监护服务转型而来，未经系统培训，服务质量参差不齐，存在监护伦理道德风险。”

意定监护社会组织的数量也很少。姚卓匀介绍，据不完全统计，全国仅北京、上海、广州等少部分地区有从事意定监护服务的社会组织，且不足20家。

意定监护社会组织还面临着经营难题。民政部数据显示老年人失能失智后带病生存期超过8年。“意定监护社会组织能长期稳定服务，必须要有自主营收平衡的可持续发展能力，但目前监护服务收入较低，难以支撑服务队伍稳定发展。”姚卓匀说。

此外，医疗、金融、政务窗口等缺乏意定监护信息获取机制，导致意定监护社会组织履职时频频受阻。她还提到，《民法典》规定失智者造成他人损害，一律由监护人承担侵权责任，责任甄别和隔离机制的缺失，使社会组织不敢发展服务规模。

如何发展意定监护社会组织？

聚焦意定监护社会组织的发展困境，姚卓匀在今年两会建议要加快培育壮大老年人意定监护社会组织。

她认为，应完善意定监护社会组织的准入条件及服务标准体系，建议修订《老年人权益保障法》，明确意定监护社会组织的法律地位、责任边界等，由民政部门进行许可准入和监督管理。

她还建议加强意定监护社会组织的培育力度，比如在老龄化程度高、社会组织建设基础好的地区开展意定监护社会组织培育试点，探索通过政府采购和公益资助等方式，为初创期的从业社会组织提供可持续支持。姚卓匀透露，上海市民政局年内将推出意定监护实施细则和协议范本，鼓励现有服务相关人群的专业社会组织转型或扩大职能。

目前，一些做意定监护的社会组织反映，社会对此服务的支付意愿较低，但组织的运营成本又较高，两者之间的矛盾让它们面临经营方面的挑战。

姚卓匀表示，从上海的调研情况来看，能承接意定监护服务的社会组织数量很少，意定监护一般不是社会组织的全部业务。目前一些居委会或法院会委托社会组织进行意定监护服务，“这就涉及政府购买服务的情况”，不过很多实施细则尚在探索，购买服务的价格并没有明确的政府指导。

“应该在政府指导和市场运作之间找到平衡，现在最大的问题是意定监护的范本不够多，要定一个明确且适宜的价格估计还很难，更何况对于不同人来说，意定监护的服务情况不可能完全一样，收费标准不太可能统一。”姚卓匀说。

此外，在信息互通方面，她建议依托“一网通办”搭建统一的监护信息备案查询平台，畅通相关部门和机构获取意定监护信息。同时，提高公共服务机构熟悉度并积极配合实施意定监护制度，还要提倡专业人才培养，鼓励高校开设相关课程、对中高级社工师职业水平考试增加老年人监护内容，培育专业化人才队伍。