马超：从分级诊疗到银发经济，政府工作报告释放医疗养老信号 | 一财大V解读政府工作报告

（本文作者马超，东南大学经济管理学院副教授）

3月5日，国务院总理李强向第十四届全国人民代表大会第四次会议作政府工作报告。

作为“十五五”的开局之年，今年的整个工作报告中医疗健康、社会保障部分，我的感受是施策非常“精准”，很具有牵引力。

一、基本医疗卫生

（一）分级诊疗

在分级诊疗问题上，今年的报告主要提到“优化医疗机构功能定位和布局，加强基层用药衔接，做实家庭医生签约服务，促进分级诊疗”。

“分级诊疗”过去曾被提及，但今年在做法上给出了新要求。因此可以预见，以后的重点，一个是要控制三级医院的扩张；另一个是，提升基层和家庭医生的诊疗意愿和能力，真正承担好“健康守门人”职责，引导医疗资源向预防端倾斜。

（二）商业健康保险

今年的报告还额外对商业健康保险提出了发展期望，“加快发展商业健康保险，推动创新药和医疗器械高质量发展，更好满足人民群众多元化就医用药需求”。这也是一个明确的信号。

长期以来，商业健康保险在我国是医疗保障体系的补充选项，在基本医保现在“保基本”边界日益清晰的情况下，老百姓更多元化的医疗服务需求需要有一个市场化的支付渠道来承接。

2025年12月，国家医疗保障局牵头组织制定了《商业健康保险创新药品目录》，纳入19个创新药品（含9个1类新药），包括CAR-T疗法、罕见病及阿尔茨海默病治疗药物。这相当于为商业健康险划定了明确的、高价值的保障责任区。

未来在政策推动下，有望形成商保和基本医保衔接互补的格局，在商业健康保险公司、药企和民众间建立正向循环，扩大市场，也提升民众得到的治疗水平；同时，可预见的未来的商业健康险产品会越来越与健康管理服务绑定。

二、社会保障和服务

（一）失能老人消费补贴

在老年人保障方面，今年对失能老人的保障也有新举措。实施中度以上失能老年人养老服务消费补贴项目。

这是一个具有突破性和创新性的精准施策，蕴含着国家对失能老人养老困境的关切和回应。不再是以往“补供方”（建养老院、给床位补贴）的传统思路，转向直接“补需方”，在国家层面以消费补贴形式支持失能老年人的照护服务，直接提升中度以上失能老人及其家庭的支付能力，激发养老服务市场活力。

（二）老年人力资源

报告中明确提出“积极开发老年人力资源”，这是积极老龄化理念在劳动力市场的直接体现，标志着老年人力资源的开发正式成为国家层面的政策导向，从“老有所养”向“老有所为”战略升级。

这在我国也存在落地基础，中老年人群存在着再就业意愿，这一政策能够系统性地开发老年人力资源潜力。

2025年，民政部等19部门联合印发《关于支持老年人社会参与 推动实现老有所为的指导意见》。文件提出“到2035年，老年人社会参与服务体系更加健全，适合老年人的多样化、个性化就业岗位更加丰富；鼓励各地结合实际建立老年人才信息库或人才市场，培育发展面向银发经济的专业化人力资源服务机构”。

鼓励有技能有经验的老年人以灵活方式参与工作，不仅是对其人力资本的二次开发，还能继续维持他们的社会连接、认知水平和经济收入，有效延缓进入失能失智状态，促进“健康地衰老”；同时不可否认，在养老金支付压力增大的背景下，开发老年人力资源可增加劳动力有效供给，部分缓解特定行业的劳动力短缺和养老金支付压力。

（三）银发经济

对于发展银发经济的政策指导，今年的报告也正式提到了“制定推进银发经济高质量发展的措施”，意味着“银发经济”正进入产业政策的具体设计和供给阶段。报告特别强调“完善老年用品产品、养老金融、旅居养老等支持政策”，契合我国银发消费从“保生存”刚需到“高品质晚年”的升级趋势，也是在给企业点明一片稳定、长期、有政策托底的大市场。

随着银发人群规模越来越大，以60后、70后为主体的新生代活力老人对晚年生活的定义越来越多样化，各类试图靠单一功能满足全人群的万用产品将不再火爆，多层次、个性化的生活产品，能进行休闲度假、文化体验、群体社交和健康养生等多维价值融合的旅居康养养老产品等将是新的增长点，为长者们打造高品质的养老生活，释放消费活力。

整体来看，今年政府工作报告在医疗健康与社会保障领域的部署，既立足民生刚需、又着眼长远发展，精准对接群众期盼与产业升级需求。

作为 “十五五”开局之年，这些政策将持续织密民生保障网，推动健康中国与积极应对人口老龄化国家战略落地见效，为民生幸福与经济高质量发展注入持久动力。

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