消费税改革侧重点有变，征税范围、税率将调整

中国万亿级税种消费税改革在即，但侧重点有所变化。

今年的政府工作报告在部署推进财税金融体制改革时称，调整优化消费税征税范围、税率，并推进部分品目征收环节后移。而去年的政府工作报告在部署消费税改革时的表述是，加快推进部分品目消费税征收环节后移并下划地方，增加地方自主财力。

西南财经大学教授刘蓉告诉第一财经，今年我国消费税改革表述相较2025年出现明显调整，从侧重“下划地方、增加地方财力”转向“征税范围、税率、征收环节”三位一体协同优化，标志着改革重心回归税制本质功能，兼顾调节作用、征管效率与央地财力格局。

中南财经政法大学税收治理研究中心主任田彬彬对第一财经表示，去年政府对消费税改革的表述，重心在于“分钱”，着眼于解决地方财政困难；而今年政府对消费税改革的表述，重心转向了“调税”，即税制本身的完善，回归到消费税调节生产消费、促进绿色发展的本质功能。

征税范围和税率将调整

中国消费税并不是对所有商品征税，而是针对特殊消费品，目前具体分为15个税目，其中烟、成品油、汽车和酒4个税目占消费税收入比重超过九成。中国开征消费税的目的在于抑制高污染、高能耗、不可再生资源、奢侈品等商品消费，并筹集财政收入。目前消费税是中国第三大税种（收入仅次于国内增值税和企业所得税）。

财政部数据显示，2025年国内消费税为16857亿元，比上年增长2%。

近年来，中国的税制改革中消费税也是重头戏，其中改革的一大主线正是调整优化消费税征税范围、税率。

根据财税部门公开政策文件，消费税征税范围不断调整。

比如，2006年增列成品油税目，对航空煤油、石油等开征消费税，另外还新增高尔夫球及球具、高档手表、游艇、木制一次性筷子、实木地板税目，同时取消护肤护发品税目。2015年新增电池、涂料等高污染产品消费税税目。2016年取消普通美容、修饰类化妆品消费税征收。2022年将电子烟纳入消费税征税范围。2023年扩大成品油消费税征税范围，比如对烷基化油（异辛烷）按照汽油征收消费税。

刘蓉表示，消费税征税范围调整坚持有增有减、有扶有控。消费税扩围重点聚焦高耗能、高污染、高排放产品、高端奢侈消费及新兴负外部性消费，而其取消征税的范围主要是面向大众刚需消费与绿色低碳产品；同时对超豪华小汽车、化妆品等细化档次与边界，实现精准调节。

消费税税率也在不断调整，烟、酒、油、车四大税目是关键。

比如，2006年调整小汽车税目税率，其中新设的乘用车税目按照排量大小设置不同档次税率，2008年对这些档次税率进一步优化，核心是通过税率高低来鼓励小排量汽车消费，限制大排量汽车等消费。2014年成品油消费税税率三次上调，2015年卷烟消费税税率大幅提高。2016年对超豪华小汽车在零售环节加征10%消费税，并在2025年适度扩大其征税范围。2016年高档化妆品税目税率从30%降至15%。

刘蓉表示，消费税税率调整以结构优化、稳定预期为原则。成品油、卷烟等负外部性较强品目保持税率刚性，以结构性微调替代普涨，堵塞征管漏洞；高档消费品分档提高税率，绿色普惠类产品税率只降不升。未来消费税税率调整，还需要与消费税征收环节后移联动，零售环节征税后适度调整税率，避免重复计税与价格波动。

显然，今年消费税改革重点，重回调整优化消费税征税范围、税率，具体政策有待后续官方披露，专家对此也给出一些建言。

田彬彬表示，消费税的核心职能是“寓禁于征”。未来的调整方向预计将紧扣绿色低碳、调节贫富差距、引导健康生活三大主题。

他建议，可以考虑纳入一些带有健康负外部性的产品，如含糖饮料、高盐高脂食品，起到引导健康生活方式的作用。此外，对不再属于奢侈品，且已深度融入百姓生活的品目停止征税，并将私人飞机等新的高端奢侈消费品纳入征税范围。

刘蓉建议，在消费税征税范围方面，可以考虑增列“三高”（高耗能、高污染、高排放产品）与高端奢侈品目，退出大众普惠与绿色产品，细化税目边界。并进一步优化税率结构，保持负外部性品目调节力度，对民生与绿色类消费品减负让利。

其他部分国家消费税改革动向也值得借鉴。

去年9月经济合作与发展组织（OECD）披露的《OECD和部分伙伴经济体税收政策改革报告（2025年）》显示，2024年部分国家进一步提高健康相关的消费税，尤其是针对烟草、酒精和含糖饮料，以增加财政收入和改善公共卫生。

比如2024年英国、西班牙、波兰等16个国家实施或宣布提高烟草产品的消费税，爱沙尼亚、芬兰、立陶宛、荷兰等‌7个国家‌提高了酒精产品的消费税，‌爱沙尼亚‌引入了新的含糖饮料税等。

征收环节后移仍是重点

尽管去年中国计划加快推进部分品目消费税征收环节后移并下划地方，但这一改革并未落地。而今年政府工作报告再次提及推进部分品目征收环节后移，不过没有强调“下划地方”。

刘蓉表示，今年没有再强调消费税征收环节后移的同时这一收入下划地方，意味着这一改革坚持征管优先，即先完善税制设计与征管配套，再统筹收入划分地方税体系建设从依赖单一税种转向一揽子推进，更加系统稳健。

目前消费税属于中央税，且征税环节主要在生产环节。为了解决地方财政困难，2019年国务院公开的《关于印发实施更大规模减税降费后调整中央与地方收入划分改革推进方案的通知》（下称《通知》），提出在征管可控的前提下，将部分在生产（进口）环节征收的现行消费税品目逐步后移至批发或零售环节征收，拓展地方收入来源，引导地方改善消费环境。

而上述具体调整品目经充分论证，逐项报批后稳步实施。先对高档手表、贵重首饰和珠宝玉石等条件成熟的品目实施改革，再结合消费税立法对其他具备条件的品目实施改革试点。

不过尽管2019年消费税征收环节后移这项改革已经提出，但至今未正式推出。

多位财税专家告诉第一财经，相比于目前消费税征收环节主要聚焦在生产环节，只需要管控主要大中型生产企业，征管较为便利，征收环节后移至批发、零售环节，相应需要管控的纳税人会大幅增加，征管难度显著加大。另外相关税目征收环节后移还需要考量其对地方财政影响大小、发挥消费调节功能强弱、对相关消费品行业发展影响等。

上述《通知》明确，改革调整的存量部分核定基数，由地方上解中央，增量部分原则上将归属地方，确保中央与地方既有财力格局稳定。

刘蓉认为，《通知》确立的“存量保中央、增量归地方”原则并未改变，未来消费税收入划分将内嵌于环节后移改革中成熟有序推进。建议未来消费税征税环节后移有序推进，优先成熟品目，强化零售端税控与数据共享。

田彬彬建议，未来消费税征收环节后移，需要提升税务征管能力，通过建立全链条数字化监控体系、明确批发、零售等课税判定规则，完善涉税信息共享，来压缩逃税空间，严打偷逃税行为，确保征管可控。