未来五年财政支出结构优化：向“人”倾斜

为扩大内需、中国财政支出结构正在调整，未来五年以民生保障为核心的公共服务支出占比将提升。

“十五五”规划纲要在部署深化财税体制改革时要求，优化财政支出结构，合理提高公共服务支出占财政支出比重。

“财政将加大投资于人的力度，未来五年坚持尽力而为、量力而行，继续加大保障和改善民生力度，合理提高公共服务支出占财政支出比重，提高民生类政府投资比重，在满足民生需求中拓展发展空间。”财政部部长蓝佛安近日在中国发展高层论坛2026年年会上称。

究竟什么是公共服务支出？为何中国要提高公共服务支出占比？提高这一占比的方向是什么？

公共服务支出占比有较大提升空间

国家在部署财税体制改革时，“合理提高公共服务支出占财政支出比重”是一个新的提法。

去年10月，党的二十届四中全会审议通过《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十五个五年规划的建议》（下称《建议》），其中首次提出了“合理提高公共服务支出占财政支出比重”，这一说法也由此写进了“十五五”规划纲要。

关注财政支出结构的对外经济贸易大学教授李明告诉第一财经，所谓公共服务支出，是指各级政府在保障全体公民生存和发展基本需求上的支出。从概念来看，财政公共服务支出的包容性很强，取决于如何定义公共服务。而随着经济社会发展，我国政府提供公共服务的范围不断扩大。

李明表示，“十二五”期间，我国就部署推进国家基本公共服务体系建设，要求“学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居”（“五有”），此后这一范围逐步扩大至“幼有所育、学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居、弱有所扶”（“七有”）。2023年，国家发改委等部门发布《国家基本公共服务标准（2023年版）》，明确国家基本公共服务包括前述“七有”7个类别外，还新增了“优军服务保障”和“文体服务保障”两大类，总计九大类81项服务。总的来看，这些公共服务是我国通常所讲的民生的核心组成部分，两者高度重合。

“由于公共服务的范围一直在动态调整，各类服务与公开披露的财政支出科目也不是能完全一一对应，所以还没有权威的关于公共服务支出的统计数据。”李明说。

不过，由于公共服务支出与民生支出高度重合，目前官方披露了民生支出大概数据。

蓝佛安去年9月在国新办发布会上表示，“十四五”时期，全国一般公共预算安排财政民生投入近100万亿元。“十四五”以来，民生领域财政投入占全国一般公共预算支出70%以上，资金更多、更直接地用到了老百姓身上。

李明表示，得益于我国财力扩张支撑，以及服务项目扩围和支出标准的逐步提高，近年来，我国在公共服务上的支出规模显著增加，但公共服务支出占财政支出比重变化同样值得关注。

“最近我们研究团队根据相关算法，利用一般公共预算支出数据，在款级支出科目层面统计了近年来的民生支出占比情况。结果表明，近10年来，我国民生支出占比总体是维持稳定的。这可能也是此次国家提出合理提高公共服务支出占财政支出比重的一个重要背景。”李明说。

《党的二十届四中全会〈建议〉学习辅导百问》（下称《百问》）在解读“合理提高公共服务支出占财政支出比重”时称，这是贯彻落实以人民为中心的发展思想，坚持惠民生和促消费紧密结合，优化国民经济重大比例关系的一项重要举措。

《百问》称，当前和未来一个时期，我国合理提高公共服务支出占财政支出比重具有较大潜力和空间。

根据《百问》，从各国发展的普遍规律看，人均国内生产总值和公共服务支出占财政支出比重存在显著正相关关系。随着经济发展水平、人均收入水平、人均预期寿命等逐步提高，需求结构逐步升级，人民对教育、医疗、养老等公共服务需求呈现快速增长态势，进而公共服务支出占财政支出比重通常都会逐步提高，发达国家历史上均普遍经历了教育、卫生、社会保障等相关支出占财政支出比重提高的过程。从国际对比情况看，目前我国公共服务支出占财政支出比重与发达国家相比还有较大提升空间。

“当然，公共服务占比也不是越高越好。财政要保障的事项很多，还要统筹发展和安全，因此需要合理提高这一比重。”李明说。

《百问》称，要把握好“合理提高”这一关键词，坚持尽力而为、量力而行，与经济发展水平相适应、相匹配。注重提高公共服务领域财政资金的使用效益，确保每一分钱都真正用在“刀刃”上。

加大民生投入力度

要合理提高公共服务支出占比，显然离不开加大民生投入力度，而这已经体现在过去的2025年，并在今年进一步得以展现。

比如，2025年中国首次对3岁以下婴幼儿家庭发放育儿补贴，惠及3000多万婴幼儿，国家为此安排财政补贴资金约1000亿元；首次免除公办幼儿园大班儿童保育教育费，惠及1400万人，预计财政为此补贴约400亿元（两个学期）；另外，去年国家按照2%的总体水平调整退休人员基本养老金，城乡居民基础养老金月最低标准提高20元。

蓝佛安在今年全国两会期间出席记者会时表示，今年下大力气优化支出结构，有保有压。一方面，精打细算，严格落实党政机关习惯过紧日子要求；另一方面，把更多资金用在高质量发展的重点领域和关键环节。今年，全国科学技术支出安排近1.3万亿元，增长7.1%；教育、社会保障和就业、卫生健康、住房保障四项支出，合计超过12.4万亿元。财政既全力支持国家的各项事业蓬勃发展，也努力保障每个小家庭的生活蒸蒸日上。

中国人民大学财税研究所首席教授朱青表示，上述四项民生合计支出增速（约5%）超过总支出增速（4.4%），也超过2020年以来四大民生支出的年均增速。今年预算中四大民生支出占总支出的比重超过41%，占比是近年来最高的。这种支出结构的调整，一定程度上代表了未来财政支出结构优化的方向。

在提高公共服务支出占比方面，《百问》提出，“十五五”时期要完善基本公共服务投入保障长效机制，适当加强相关领域中央事权、提高中央财政支出比重，聚焦基本公共服务存在的短板弱项，依据国家基本公共服务标准，重点加大普惠性、基础性、兜底性民生建设投入。

粤开证券首席经济学家罗志恒认为，未来优化财政支出结构的大方向是从重视投资到投资消费并重、从重视供给到供给需求并重、从重视企业到企业家庭并重，进一步向居民端和民生保障倾斜。未来有可能也有必要继续提高育儿补贴金额、延长学前教育免费年限、进一步提高城乡居民养老金，修复居民部门资产负债表。

提高公共服务支出占比，不仅需要民生支出加力，也需要政府投资资金向民生类倾斜。

《百问》称，“十五五”时期调整优化政府投资结构，根据人口结构变化和流动趋势，政府投资要加力支持养老、教育、医疗、托育等涉及公共服务的重点领域，同步加强“硬投资”和“软建设”，稳步补齐基本公共服务领域短板。

“十五五”规划纲要提出，加强人力资源开发和人的全面发展投资，在“一老一小”服务、基层医疗卫生、普通高中和优质高等教育扩容、职业技能培训等领域实施一批民生工程，提高民生类政府投资比重。

提高公共服务支出占比能够产生“一石多鸟”的效果，不仅能够改善民生福祉，产生很强的社会效益，而且能够提振内需产生经济效益、安全效益等多方面综合效益。

李明建议，未来可以规范公共服务支出统计口径，加大评估考核力度，引导各级政府加大对公共服务投入力度。