地方审计揭专项债资金闲置、收益不足等老问题，如何解决

地方政府专项债券（下称“专项债”）是目前政府拉动投资推动构建现代化基础设施体系的重要工具，近年每年新增专项债发行规模超4万亿元，这笔巨额资金使用、管理状况也成为审计部门监管重点。

近期多个省份披露当地2025年度省（自治区、直辖市）级预算执行和其他财政收支的审计工作报告（下称“审计报告”）中，指出了部分地方专项债问题。这些问题集中在专项债资金闲置或使用不规范、项目收益不及预期甚至没有收益、专项债资产登记不完整等。

多位地方债专家告诉第一财经，上述问题并非新问题，是专项债监管上常见的老问题。而这些问题背后反映出部分地方专项债监管不严，也折射出当前专项债体制亟需完善。

专项债老问题

在地方财政收支矛盾较大的当下，政府重大基建项目投资资金越来越依赖政府债券筹资，其中专项债成为地方基建项目重要资金来源。2025年和2026年新增专项债资金规模均为4.4万亿元，其中大部分用于市政和产业园、交通等重大项目建设，对扩大有效投资、稳定宏观经济等发挥重要作用。

不过实践中，一些地方审计部门时常发现部分专项债项目进展缓慢、资金闲置这一老问题。

比如，广东审计报告指出，6 个市和2个县有17.07亿元专项债券资金闲置，未及时形成实物工作量。北京审计报告称，9个项目由于债券申请规模与实际需求不匹配、前期准备不充分、推进迟缓等，新增专项债券资金14亿元闲置在区财政局或实施主体。甘肃审计报告称，由于项目推进缓慢，9个单位实施的10个债券项目闲置资金4.7亿元。

专项债资金闲置将直接导致政府白白支付债券利息，增加资金使用成本，也影响债券资金使用效益。财政部数据显示，截至2026年6月末，专项债平均利率为2.73%。

专项债资金使用不合规的问题也较为常见。

比如，湖北审计报告称，9个县将13.9亿元专项债券资金用于企业经营等。5个县96.99亿元专项债券资金以拨代支或提前支付到共管账户。海南审计报告指出，个别单位项目专项债券资金用于水电费、绩效工资以及租车费等经常性支出，涉及55.80万元。甘肃审计报告称，3个单位未严格执行国库集中支付制度，以供应商垫资置换和向共管账户拨款等方式，超进度拨付债券资金3.69亿元，截至2026年4月，实际支出约9887.5万元。

长期关注地方债的中央财经大学教授温来成告诉第一财经，专项债资金用途有相关规定，比如主要用于项目资本性支出，不得用于项目的经常性支出或其他无关支出。这些问题产生与一些地方管理水平不高有关。

长期关注地方债的财达证券总经理胡恒松告诉第一财经，部分区县财政运行压力仍较大，为维持基本运转，存在违规拆借资金、挪用专项债资金弥补收支缺口等现象。

部分专项债项目建成后没有投入运营，或者运营效益低下，使得项目收益不及预期，甚至没有收益，潜藏风险。

内蒙古审计报告指出，8个盟市的29个项目建成后未投入运营或运营不善而闲置，15.44亿元债券利息由地方财政垫付。各盟市已完工的876个项目中77个项目运营收益未及时收缴，431个项目实际收益远低于预期，本应由项目收益偿还的46.9亿元利息由地方财政代偿。浙江审计报告称，5个市县利用11.7亿元专项债券资金投资建设的7个项目建成后实际利用率不高，部分设施长期闲置。山东审计报告表示，3个专项债券项目建成后未产生收益。

胡恒松表示，专项债券已连续多年大规模发行，要完全实现“自求平衡”难度较大。实践中项目收益测算普遍偏乐观，对建设延期、运营成本抬升、实际需求不及预期等风险考量不足，项目收益、偿债能力与融资规模不相匹配。

“部分项目申报阶段就不够成熟，用地、审批、招标等开工前置条件尚未完备，资金到位后形成沉淀闲置。同时，监管责任主体较为分散，债务、资产、收益难以精准对应，加之部分地方项目运营专业能力不足，项目建成后运维跟不上，效益难以释放，制约资金使用质效。”胡恒松说。

部分专项债项目资产管理不严格，资产登记、收益上缴等工作缺位。

比如，广东审计报告指出，2个县有31个项目形成的资产未及时转记固定资产或办理不动产权登记，涉及专项债券资金35.75亿元。内蒙古审计报告称，12个盟市的423个项目未及时录入债券监测系统，无法实现对专项债券全周期、常态化风险监控；8个盟市的28个已完工项目未及时开展竣工验收、财务决算、划转资产，存在资产权属不清风险。

完善制度、强化管理

尽管一些地方专项债项目存在一些问题，但目前专项债风险总体安全可控。

财政部数据显示，截至2025年末，地方政府专项债务余额约37.3万亿元，按照专项债券剩余平均期限10.5年测算，年均到期还本规模约3.6万亿元。根据2025年地方政府性基金预算收入约6.4万亿元测算，专项债务到期还本保障倍数（=地方政府性基金预算收入/年均到期还本规模）为1.81，偿债保障能力较好。

温来成认为，专项债项目收益不及预期等问题背后，折射出目前专项债制度需要进一步完善。目前实践中专项债项目申报中，项目收益需要达到本金利息的1.3倍左右，但符合这一条件的项目越来越少，一些地方为了争取专项债额度而夸大项目收益的情况时有发生。专项债资金投向的公益性项目价格调整，需要考量社会稳定多重因素，价格难以上调也是导致项目收益不及预期的一个重要因素。

他建议，未来可以适当减少专项债发行规模，适度缩小专项债使用范围，同时考虑将专项债项目收益覆盖本息倍数适度降低，允许从一般公共预算收入中调入资金弥补缺口，避免地方专项债项目收益测算大范围造假。

用于项目建设的新增专项债发行规模近年有所下降 数据来源：企业预警通（注：2026年数据为截至2026年8月23日）

近年来实际用于专项债项目的额度已有减缓的迹象。当然，在适度减少专项债额度的同时，不少专家建议可以适度增加地方政府一般债券规模。一般债券投向的是无收益的公益性项目。

胡恒松建议，健全制度体系，推动专项债券市场化发展，围绕“募、投、管、退”实施全周期闭环管理，配套完善绩效考核机制，压实各方管理责任。同时，强化政策宣导，明确专项债不属于扶贫、救助类资金，到期必须依法合规偿还，落实债务问责机制，纠正地方错误认知。

除了进一步完善专项债制度外，进一步强化专项债监管也是避免“老问题”频出的重要举措。近年来财政部门加强专项债券资金穿透式监管，开展专项债券资金使用情况“扫描式”核查，对违规行为坚决查处。另外还不断加强专项债券项目资产管理，建立专项债券项目资产台账，推动形成从资金管理到资产管理、从债务端到资产端的管理闭环。

胡恒松建议，从严把控项目准入关口，抬高发行门槛，用地、建设条件、运营主体、收益来源未落实到位的项目不予支持专项债发行。坚持按项目实际进度分期发行债券，结合工程量与资金需求科学制定发行计划，防范一次性大额融资造成资金闲置。同时，建立专项债项目闭环台账，将每笔债券与具体项目、资产、运营收入和偿债来源对应起来，及时完成竣工决算和资产登记。

在7月底举办的上半年财政收支新情况闻发布会上，财政部债务管理司副司长赵则永表示，下一步，财政部将指导督促各地进一步强化专项债券“借用管还”闭环管理。比如从项目谋划之初就加强部门协同配合和审核把关，做深做实项目前期工作。严格落实“负面清单”管理，规范项目资产管理，提高投后管理科学性和规范性。加快建立偿债备付金制度，编制好还本付息归集计划，做好项目运营收益征缴，切实提高偿债能力。