环保法修订草案三审：公益诉讼主体被指“过度限定”

“作为长期关注并实践环境公益诉讼的环境保护公益组织，我们强烈反对《环境保护法修正案》的审议采纳该项立法建议，并对第三稿立法建议的这一条款表示失望。”10月22日，环保组织自然之友理事李波说。

环境保护法修订案草案21日提交十二届全国人大常委会第五次会议进行三审。修订案草案规定，拟扩大提起环境公益诉讼的主体范围。

在二审时，草案有关公益诉讼主体的限定就曾引起社会广泛争议。

“公益诉讼主体”争议

二审草案规定：“对污染环境、破坏生态，损害社会公共利益的行为，中华环保联合会以及在省、自治区、直辖市设立的环保联合会可以向人民法院提起诉讼。”

在征求了社会各方的意见后，三审草案改为：对污染环境、破坏生态，损害社会公共利益的行为，依法在国务院民政部门登记，专门从事环境保护公益活动连续五年以上且信誉良好的全国性社会组织可以向人民法院提起诉讼。

不过，在众多环保组织和法学界专家学者看来，这一规定仍然没有明显改进。

李波说，在今年6月，自然之友及众多环保组织、专家学者对于当时将环境公益诉讼主体资格限制在各级中华环保联合会的作法，已经提出明确的反对意见，并提交具体细致的修改建议。“但经过第二轮公众意见征询后，第三稿立法建议依然在理论上无依据，立法上不科学，实践中难操作，社会影响有倒退。”

21日，作为国内成立最早的民间环保组织，自然之友向全国人大递交了《关于《环境保护法修订草案（三审稿）》中环境公益诉讼主体资格的紧急呼吁信》。呼吁信称，“三审稿这样的限定，除了中华环保联合会这样的环保部主管的机构，又有谁能符合条件？”

李波说，“信誉良好”的评判标准是什么？由谁来评判？这样弹性极强的规定很容易导致自由裁量权的滥用。“全国性社会组织”的限定也缺乏合理的依据。环境问题具有区域性，往往是当地的公众和环保组织更关心当地的环境，当地的环境问题也更大程度上关乎当地人的环境权益，因此，将当地的公众和环保组织排除在环境公益诉讼主体之外显然有失公允。

根据我国现行《社会团体登记管理条例》和《民办非企业单位登记管理暂行条例》，民政部门负责民间组织的设立和登记，行业主管部门负责民间组织的活动管理。民间组织想要获得合法身份，必须经业务主管部门批准，并在民政部门登记。

但现实的问题是，环保组织具有公益性和非营利性，很少有单位愿意担任其业务主管部门并承担责任。因此，我国民间环保组织在各级民政部门正式注册登记率非常低，有一大批环保组织不得不在当地工商部门登记。

自然大学校长冯永锋检索了三审草案规定的公益诉讼主体，发现只有环保部下属的几家“国有环保组织”如中华环保联合会、中华环保基金会、中国环境科学学会等符合规定；有专家用带“环保”字样的关键词检索，发现全国性社会组织只有三家，除了中华环保联合会外，只剩下中国环保机械行业协会、中国化工环保协会，而这两家是环保行业协会，鲜有从事公益诉讼等活动。

而至于为何对环境公益诉讼主体进行限定，全国人大法律委员会副主任委员张鸣日前在接受媒体采访时表示，环境公益诉讼是一项新规定，适宜积极稳妥地推进，而且确定环境公益诉讼主体范围需要考虑诉讼主体的专业能力、社会信誉等因素，防止滥诉。

不过，中国政法大学环境资源法研究和服务中心主任王灿发认为，对于环境公益诉讼主体这样的限定是极不合适的。他认为，为了鼓励公众参与，应当规定依法设立的环保组织对污染环境、破坏生态、损害公共利益的行为可以向法院提起诉讼。

王灿发说，新民事诉讼法第五十五条规定的“有关组织”应当是与环境保护有关的组织，不应当增加更多的限制。从各国环境公益诉讼实践来看，让非政府组织甚至任何公民都可以提起公益诉讼，不会造成滥诉现象的发生。

“按日计罚”

现行《环境保护法》自1989年正式颁行以来，至今已经有23年没有实质修改。

而这期间正是我国环境急速恶化的30年。

记者了解到，三审草案规定，企业事业单位违法排放污染物，受到罚款处罚，被责令限期改正，逾期不改正的，依法作出处罚决定的行政机关可以按照原处罚数额按日连续处罚。

“按日计罚”是指从发现污染的那一天起，到污染终止的那一天，每一天都要罚款一定的数额，污染时日越长，罚款越重。

为了加大环保部门的执法力度，修订草案也规定：县级以上人民政府环境保护行政主管部门和其他负有环境保护监督管理职责的部门，可以依照有关法律的规定查封、扣押企业事业单位和其他生产经营者违法排放污染物的设施、设备。

目前，我国环境污染形势严峻，治理污染和保护生态的任务繁重，根据常委会委员和社会公众的建议，三审草案认为应当进一步明确政府责任，增加环境保护财政投入，并采取有力措施支持环保产业发展。

草案明确提出，“国家采取财政、税收、价格、政府采购等方面的政策和措施，支持环境保护技术装备、资源综合利用和环境服务等环境保护产业的发展。”并规定，“国家鼓励和引导受益地区和生态保护地区人民政府通过协商或者按照市场规则进行生态保护补偿。”