学者高旺：基层政府存升级冲动 镇改市不能“拔苗助长”

目前，在一些经济发达地区，随着城镇规模(人口规模和经济体量)不断扩大，成为特大镇，即在人口吸纳能力、经济集聚能力和经济规模等方面，已经达到甚至超过过去的城市设置标准，但在行政级别上仍然属于镇级，在管理体制上仍然采取传统的管理农村的模式。

国家发改委今年4月发布《国家新型城镇化报告2015》显示，当前我国很多特大镇具备城市的体量与特征。其中镇区人口超过10万的特大镇有238个，超过5万的有885个。这种行政管理体制限制了地方社会经济的发展。针对这一问题，国家出台了一系列相关政策和解决方案，包括特大镇改革、小城市试点培育、修改设市标准，特大镇设市等。

这些举措是否能够解决这一问题，将会给当地经济以及中国行政体制带来怎样的影响，未来又将呈现怎样的发展趋势?

就上述问题，《第一财经日报》记者近日以书面形式专访了中国青年政治学院公共管理系教授高旺。

基层政府主要是为经济利益和政治地位

第一财经：目前镇改市的条件和标准是什么?应如何设置?

高旺：关于镇改市的标准，目前的设市标准是民政部1993(国发[1993]38号)年制定的，主要涉及非农人口数、比例，非农产值比例及基础设施标准等。对于镇改市的规定是：“少数经济发达，已成为该地区经济中心的镇，如确有必要，可撤镇设市。设市时，非农业人口不低于十万，其中具有非农业户口的从事非农产业的人口不低于八万。地方本级预算内财政收入不低于人均五百元，上解支出不低于财政收入60%，工农业总产值中工业产值高于90%.”

现在的情况已经发生了很大的变化，城市体系内部的结构已经很不合理，理应修改设市标准，将一些符合条件的镇改为市。2016年4月，国家发改委就推进新型城镇化的重点任务和《国家新型城镇化报告》有关情况举行新闻发布会，规划司司长徐林表示，今年准备加快出台设市标准，推动具备条件的县和特大镇有序合理地设置为市。

一般而言，在我国，人口在10万人以上的镇可以称之为“特大镇”，特大镇在人口规模上甚至超过了部分县级市。一些人主张以10万人划线，之上设县级市;5万以上人口设镇级市。至于镇改市的标准和条件中，人口密度和规模当然重要，但业态和经济规模也是重要的因素。一些中西部地区的镇，人口不少，但缺乏产业的聚集。有不少地区，经济总量不少，但主要来自土地交易，缺乏可持续性的特色产业，只是暂时的虚假繁荣，难以成为“镇改市”的经济指标。

在其他硬件方面，基础设施、环境因素及服务水平都是设市的基本条件。此外，镇改市还应考虑商业传统、历史文化等软件因素。城市是一个政治、经济、社会、文化、环境的综合体，能够在各方面满足人们的物质、文化的需要，这样才能“宜居”，吸引人、留住人，形成人口、产业聚集的社区。至于具体的改市条件，应综合考虑各镇的实际情况而定，不宜过于具体、明晰。

第一财经：小城市试点培育、特大镇改革，设定市标准等(镇改市)这些方案是否可行?会取得哪些成效?

高旺：上述几种思路，可看作目前有关城镇化的具体设想，并进行了一些试验。从若干地方小城镇培育试验的效果看，基本都认为此类改革促进了发展。这主要表现在：试点建成区面积、常住人口增加，生产总值、财政收入、农民人均收入增长，权力下放，百姓便利(青岛李哥庄镇);GDP、税收收入、固定资产投资增长，城乡居民收入差距缩小(浙江省湖州市吴兴区织里镇);生产总值、工业总值、进出口额增长(东莞市长安镇)。

第一财经：上述这些方案在取得成效的同时又会存在什么瓶颈和局限?

高旺：国家出台的这一系列方案和政策确实取得了良好的成效。但应当指出的是，上述一些效果主要是在政府优惠政策和大量投资和支持的条件下，所取得的一些经济方面的短期看得见的效果，长期来看还有待观察。

如青岛在小城市培育项目试验中，在人事、财政、税收、土地指标使用等方面所给予大量优惠政策，经济社会管理权限得到下放。这是在政府主导和推动下的城市化项目，而少有当地民众的积极参与。为什么基层政府对培育小城市和“镇改市”感兴趣，并不遗余力的推动?除了有国家城市化战略的政策背景考虑，主要是经济利益和政治地位提升的考虑。从前面一些试点地区的宣传看，主要强调的是经济的数字。且不说，特殊的政策和大量的经济支持是否获得了对称的收益;单就征地拆迁、农民上楼等方面看，被动的城镇化，却造成了更多的社会政治冲突。

镇改市应谨慎而为

第一财经：在推动镇改市的过程中，会受到哪些因素的制约?

高旺：就镇改市来说，它不仅是名称的变化，实则牵涉到体制机制和现代城市管理等一系列的变革，因而受到诸多因素的制约。目前我国市制包括直辖市—副省级城市—地级市—县级市多级，如果再加一层副县级，管理层级过多，必然影响效率。从镇改市与一般行政建制县的关系看，由于市的经济政治地位上升，可能会与县争夺资源，产生冲突，增加管理成本。如果把“镇改市”计划单列，实行省辖县管，权限相当于县级，同样会增加管理成本，也会导致财政上缴层级混乱，及其他方面的冲突。

此外，镇改市后，与所辐射区域的乡镇上是什么关系?如果与原下乡村区域社会领导关系，可能会重复市管县体制的弊端(并没有带动乡村，反而侵夺了乡村的资源);如果城乡分治，则不仅难以实现城乡统筹，也会造成资源争夺与对立，最终限制市镇的发展。

另一方面，镇改市的管理不同于一般建制镇的管理。城市的特点在于人口高度集聚、工商产业集中，教育、文化发达，而且往往也是基层政府的治所，因而社会分工复杂，必然存在着多元的需求，产生了城区分工、垃圾处理、生活服务设施、市政建设与管理等特殊的服务需求。这就需要诸如城市规划、市政建设维护、环境绿化、公园、学校、商店等服务设施，及政府的城市管理、行政管理及公共服务能力的适应。“小城市”项目多，任务重、人员不足，这不仅需要增加行政管理的成本，更需要规划、建设、金融等城市管理与专业技术人才的供给。而这些方面都面临着一些瓶颈因素。

第一财经：简政放权、扩权强镇的核心和方向在落实过程中会存在哪些困难?

高旺：从试点县镇的扩权强镇实验看，大多通过委托、授权、代办等方式，授予了行政审批、监督服务事项等一批社会经济管理权限，但对小城镇发展最为关键的城市规划和土地指标调配权限没有下放，部分权限镇级不具备严格意义上的法律主体资格，遭到执法对象的抵制，从而制约了实验镇政府的职责履行和社会经济发展。因而，“即使被赋予了与县级几乎对等的行政权限，这些特大镇在发展过程中仍然遇到不少问题和挑战。”上述体制带来的困境，必然限制镇改市所能取得的预期效果。

从基层社会经济基础看，尽管试点镇已经具备一定的经济基础，但农村地区社会组织还很薄弱，具有能够承接政府职能的社会组织和企业还很弱小，因而市场化及多元融资模式的公共服务模式的效力有限，多中心的城市治理模式难以行得通，因而城镇政府的治理不得不依靠行政的运作，从而又难以摆脱上述的行政困境。

因而，镇改市应谨慎而为，采取渐进的策略，避免大呼隆的一齐上马。条件成熟的地方，可先行先试。条件不足的地方，可以先行对大镇进行改革，扩大镇的管理权限。

第一财经：中国的行政体制改革，尤其是镇改市领域，将来会呈现怎样的发展趋势?

高旺：从长远看，城市化是现代化的基本方向。通过发展小城镇，走中国特色的城市化道路，是必然的选择。但是，一些基层干部，受到全能政府观念和官本位思维的深刻影响，认为权力是无所不能的，靠行政的推动，没有什么做不成的，因而往往不考虑当地的实际条件和现实基础，盲目地搞“拔苗助长”式的升级冲动。

如前所述，这种行政主导的镇改市实验，往往带来严重的后果。因而，以镇改市为中心的行政体制改革，必须谨慎而为，循序渐进。