地方债 “借用还”将被全程监控 市县违约的会对外披露

继近期地方政府债务(下称地方债)的风险应急处置预案出台后，地方债规范管理再度强化。

近日财政部印发了《地方政府一般债务预算管理办法》和《地方政府专项债务预算管理办法》(以下统称《办法》)，来将地方债纳入预算管理的“牢笼”，改变了以往一些地方政府通过融资平台公司举债后债务资金游离于监管之外的局面，实现对地方政府债务“借、用、还”的全过程监控。

11月30日，财政部有关负责人就《办法》答记者问，透露出了《办法》具体内容。

该负责人表示，《办法》从债务限额确定、预算编制和批复、预算执行和决算、非债券形式债务纳入预算、监督管理等方面，提出了规范地方政府债务预算管理的工作要求。

中财-鹏元地方财政投融资研究所执行所长温来成对第一财经记者分析，《办法》主要是细化了原来的一些政策规定，使之具有可操作性，如本年度到期债券还本付息直接列入预算，而当年新发债券收入和支出在预算调整方案中体现，初步明确了各地区债券额度分配的主要因素，明确了省级政府在债券还本付息中的职责，提出了非债券债务的概念等等。

省级政府披露市县债券违约情况

地方政府只能通过发行地方政府债券方式举债。其中，没有收益的公益性事业发展确需政府举借债务的，由地方政府发行一般债券融资，主要以一般公共预算收入偿还。有一定收益的公益性事业发展确需政府举借债务的，由地方政府通过发行专项债券融资，以对应的政府性基金或专项收入偿还。

为了给地方政府举债设置“天花板”，《办法》首先明确地方各级政府债务限额的确定依据和程序，要求地方做好限额管理与预算管理的衔接，保障地方政府债务余额不超过法定的“天花板”上限要求。

根据2016年中央财政预算报告，2016年末地方政府一般债务余额限额为107072.4亿元，2016年末地方政府专项债务余额限额64801.90亿元。两项合计地方政府债务限额约17.2万亿元。

随后再地方债预算编制上，各级政府的债务还本支出纳入年度预算，并报同级人大常委会批准。

然后在地方债务预算执行环节，省级政府负责债务举借，资金拨付，偿还等。

值得注意的是，《办法》要求，省级财政部门应当及时偿还全省、自治区、直辖市政府债券到期本金、利息等，市县级财政部门应当及时向省级财政部门缴纳本地区或本级应当承担的还本付息资金。市县级财政部门未按时足额缴纳债券本息等资金的，省级财政部门可以采取适当方式扣回，并将违约情况向市场披露。

温来成告诉记者，按照现行的法律，只有省级政府有发行债券权力，市县政府发债必须通过省级政府代发，因此省级政府对市县政府发债实际上承担了隐形的担保责任。如果市县政府不能够按期还款付息，省级政府必须代偿，但同时可以在省对市县的转移支付资金中扣除。而省级政府向市场披露市县债券违约情况，实际上也是对市县发债的一种警示作用，希望通过市场来约束市县发债行为。

债权人不同意置换债券将不计入政府债务

财政部有关负责人表示，新修订的预算法实施以前，地方政府通过融资平台公司等企事业单位不规范地举借了大量存量政府债务，经清理甄别后已经纳入地方政府债务限额管理。这部分债务的还本、付息、余额变动依法应当纳入预算管理。

为此，财政部要求按期置换债务。

《办法》要求，地方各级财政部门应当将非政府债券形式存量政府债务纳入本地区政府债务限额，实行预算管理。其中，债务人为地方政府及其部门的，应当在国务院规定的期限内置换成政府债券。债务人为企事业单位或个人，且债权人同意在国务院规定的期限内置换成政府债券的，地方政府应当予以置换;债权人不同意在国务院规定的期限内置换成政府债券的，不再计入地方政府债务，由债务人自行偿还，对应的政府债务限额由财政部按照程序予以调减。

温来成告诉第一财经记者，上述国务院规定的期限是指2015年到2017年三年左右的时间。如果要将存量债务置换成政府债券，对债权人来说，收益必然减少，因为当时存量债务的年利率大概是7%~8%，甚至更高，而置换成政府债券年利率则降到3%以下。但置换债券纳入了政府预算，因此风险也降低。从今年情况来看，置换债券发行进展比去年顺利，债权人抵制情况减少。

第一财经记者了解到，2015年底，《财政部关于对地方政府债务实行限额管理的实施意见》明确，将在三年左右的过渡期内，发行地方政府债券置换存量政府债务中非政府债券形式的债务。自这项工作启动以来，至2016年9月底，全国地方累计完成发行置换债券7.2万亿元。

发行置换债券不仅有利于规范债务管理，而且明显降低了地方政府利息负担，维护地方政府信用。财政部初步匡算2015-2016年累计为地方节约利息支出6000亿元。