垃圾焚烧成本争议：北京将花费GDP的1.33%？

生活垃圾焚烧的问题争议了许多年，就在这一话题稍有平息、国内多个城市准备上马垃圾焚烧项目之际，中国人民大学国家发展与战略研究院（下称“人大国发院”）的一篇报告，再次将这一话题炒热。

3月22日，人大国发院发布的《北京市城市生活垃圾焚烧社会成本评估报告》对北京市目前运营的3座焚烧厂和规划中的8座焚烧厂的生活垃圾焚烧的社会成本进行了评估，称，北京市生活垃圾管理全过程的社会成本为2253元/吨。到2018年，11座生活垃圾焚烧厂生活垃圾管理全过程的社会成本将达373.2亿元/年，总成本预测相当于2018年北京市GDP的1.33%。

不过，这一结论很快遭到环保产业界的质疑。有专家公开表示，这份研究报告“数据采集错误，分析方法不当，研究结论错误，建议脱离实际。”

垃圾焚烧成本高昂

据第一财经记者了解，人大国发院的上述报告由该院研究员、中国人民大学环境学院教授宋国君领衔的研究组完成。

在3月22日召开的研究成果发布会上，宋国君讲解表示，“焚烧处置的各类补贴隐蔽了焚烧的真正成本，误导了公众，降低了垃圾分类的动力。”

研究组介绍，北京市生活垃圾管理“收集-运输-转运-焚烧-填埋”全过程的社会成本为2253元/吨，包括收集、运输和转运社会成本1164元/吨，焚烧处置(入焚烧厂后)社会成本1089元/吨。

研究组称，焚烧处置社会成本中，二噁英致癌健康损失764元/吨，是典型的环境污染外部性问题；焚烧各类补贴325元/吨，包括处理费163元，电价补贴60元，底灰处理补贴 43元，税收优惠32元，建设费用20元，土地费用4.9元，渗沥液处理补贴0.4元。

“焚烧电价补贴构成焚烧厂所获收入及补贴的20%左右，将本应由地方财政承担的焚烧处理费以电价形式转移给社会，刺激了焚烧企业对垃圾增量和扩大投资的需求，帮助维持了不分类现状，是导致生活垃圾处置高昂社会成本的关键。”研究报告称。

研究组介绍，据《北京市生活垃圾处理设施建设三年实施方案(2013~2015年)》及建设进度，到2018年，另外8座焚烧厂将正常运行，年焚烧量达597.2万吨，北京市二噁英浓度将继续提高，健康损失将达267.3亿元，即4476元/吨。11座焚烧厂生活垃圾管理全过程社会成本将达373.2亿元/年，即6250元/吨，总成本预测相当2018年北京市GDP的1.33%。

研究组认为，如果实施分类减量，实现源头分类、厨余单独处理、可回收物资源回收利用，能够使得生活垃圾管理社会成本从2015年的42.2亿元降低至15.3亿元，降低64%。同时，北京市规划兴建的11座焚烧厂中三分之二将存在闲置风险。

国内某城市中的垃圾山。日益增多的城市垃圾已经成为令管理者挠头的大问题。摄影/章轲

发布会上，宋国君以台湾生活垃圾处理为例介绍，台湾经历了“填埋为主”“焚烧为主、填埋为辅”“资源回收”“零废弃”4个阶段，前两者是废弃物的处置，后两者是资源回收。在时间上相互重合和、共同推动。其人均生活垃圾日清运量从1千克以上降低至0.3千克以下(北京为1千克)，焚烧量从最高点降低50%以上。

上述报告建议立即终结生活垃圾焚烧电价补贴政策，用焚烧垃圾处理费表达生活垃圾焚烧处置的全部成本，使社会成本显性化;建议对非居民生活垃圾征收1000元/吨的焚烧处理费，而不是现在的300元/吨，并严格按照实际排放量计量收费。

报告还建议，实施垃圾焚烧全市统筹，坚决遏制“一区(县)一焚烧厂”格局出现；确立权责一致的生活垃圾管理主责部门；建立目标明确的北京市生活垃圾源头强制分类减量规划；对生活垃圾焚烧厂实施排污许可证制度；建立生活垃圾管理统计信息平台，实现生活活垃圾管理信息全面彻底的公开。

E20研究院执行院长薛涛在发布会上点评时表示，生活垃圾焚烧社会成本评估报告的推出很有意义。对生活垃圾焚烧成本的评估，有利于城市生活垃圾处理收费机制的制定，可以作为计算垃圾收费标准的基础，尤其在垃圾分类的基础上所有可能建立的计量收费机制，实现污染者付费模式，同时对促进百姓支持垃圾分类从我做起的认识有很大帮助。

薛涛同时表示，“为更科学起见，应在研究生活垃圾焚烧社会成本的同时，比较填埋等主要垃圾处理处置模式的全社会成本。”

垃圾焚烧是当前最佳选择?

第一财经记者注意到，针对上述研究报告发布会，住建部市政公用行业专委会成员、中国城市建设研究院总工徐海云率先“放炮”。

3月24日，徐海云通过其微博公开质疑人大国发院上述研究报告的科学性。

“去年10月有人请我对这份报告提意见，看了这份报告，我的口头意见是‘一派胡言’，当然也给了书面意见，研究报告总体上数据采集错误，分析方法不当，研究结论错误，建议脱离实际。”徐海云说。

徐海云同样举了台湾的例子，根据2016年公布的台湾环境保护年鉴，2015年台湾24座生活垃圾焚烧厂焚烧垃圾量达到662.2万吨，比2014年增加20万吨。1999年以来，台湾垃圾焚烧量基本没有下降，一直处于增长状态。

“台湾方面所说的垃圾量下降，主要是统计出来的，他们把家庭垃圾单独统计，非家庭产生的生活垃圾如单位、学校等产生的生活垃圾都算作事业垃圾。”徐海云说，因此，台湾家庭垃圾量在减少，但进入垃圾焚烧厂的垃圾量不仅没有减少，而在增加。

徐海云还认为，人大国发院上述研究报告所使用数据和分析存在明显问题，估算方法随意缺乏一致性。垃圾焚烧厂上网电量应该去实地调查，而报告采用估算法，估算法又不一致，首钢鲁家山垃圾焚烧厂自用电率取22%，而朝阳区高安屯生活垃圾焚烧发电厂自用电率取13%；折旧计算、垃圾焚烧发电厂的土地成本计算，飞灰补贴等等都存在明显的错误。

此外，徐海云认为，研究报告中“二噁英排放健康损失评估”没有依据，也没有实际支撑。目前，国际上公认的研究结论，现代化生活垃圾焚烧厂排放的二噁英对周围环境的影响以及对周围居民健康的影响达到可以忽略或监测不到水平，北京市生活垃圾目前主要还是填埋处理，填埋对环境以及居民健康影响远大于现代化垃圾焚烧发电，这些影响如何区分，其它生产生活的排放对健康的影响又如何区分？此外，排放对居民健康的影响需要长时间的跟踪。

而对于生活垃圾焚烧社会成本问题，徐海云认为，“这样的计算结果超出了常识”，只要稍微体察一下实际，实地看一看垃圾收运处理过程，了解一下废品收购与利用物流，也不能给出这样的判断与建议。

国内一家生活垃圾焚烧厂的操作车间。摄影/章轲

国内一家生活垃圾焚烧厂的总控车间。摄影/章轲

3月27日，环保专家曹亮、严华东也公开表示，人大国发院的研究报告存在几处“硬伤”，“这是一份不合格的报告。数据失真，方法失当，逻辑观点片面，政策建议远没有考虑到制度设计的科学性、机制设计的有效性，以及原有制度的退出路径与新路径的进入。”

“没有能量回收的垃圾焚烧才是耍流氓。”曹亮、严华东两位专家介绍，目前的炉排炉，已经可以利用循环的电力处理原生垃圾，除了开启运行，其他时段不需要补充燃料；北京的垃圾热值超过了7000kJ/kg(燃料的热值是指1千克燃料完全燃烧后所产生的热量)，而且热值稳定增长，以一吨垃圾发300度电计算，3吨垃圾可以相当于1吨煤的发电量。

两位专家介绍，欧盟明确支持和鼓励对垃圾进行以焚烧为主的能源回收。整个欧洲2001年有402座焚烧厂，2006年为423座。其中丹麦、德国、荷兰最为热衷，仍在继续新建或扩建垃圾焚烧发电厂。

“对耕地面积严重不足的中国，垃圾焚烧是当前的最佳选择；对以北京为代表的一线城市，特大型城市，垃圾焚烧往往是唯一的选择。”两位专家说。

可回收垃圾一定要物尽其用

采访中，专家们对记者表示，其实垃圾分类是前端，垃圾焚烧是后端。前端处理好了，源头减量、源头分类，后端处理更有效率，也更有利于垃圾的充分利用与燃烧。

威立雅环境服务亚洲董事兼中国总经理周小华此前对第一财经记者表示，从垃圾管理的角度来看，每个城市垃圾产生量的波动性很大，季节变化、旅游淡旺季、天气以及垃圾构成等等各种原因都会造成垃圾产量的变化。而垃圾焚烧厂每天的处理量相对固定，通常根据城市平均垃圾产量来进行设计和建设，因此对于过大的波动无法及时的处理。

周小华说，目前有一些城市甚至开始把垃圾焚烧手段推到了极致，提出了“垃圾全焚烧”的概念，其中不乏一些一线大城市。而随之出现的“垃圾填埋弊端过多，焚烧才是主流”理念也开始流行。“这种做法其实并不科学。”他认为，对于一个城市来说，配备一个安全的符合规范的填埋场是应对各种不测情况的方法。

周小华说，实际上，欧洲所谓的“零填埋”概念，是指完全不可再利用以及无法转化成资源的垃圾才可以进入填埋场，并不是杜绝垃圾填埋的意思，所以这种不填埋只焚烧的方向是有问题的，如果任凭这种理念发展，会带来灾难性的后果。

“威立雅在澳洲也遇到过类似问题，为了适应当地情况，我们在一些填埋场发展了大型的生物反应器，把有机垃圾直接在填埋场进行生物处理，不仅从规模上可以控制垃圾接收量，也可以有效的防止污染，后续的沼气回收也可以相应跟上。”周小华说，填埋场作为一个储存方式，将来出现垃圾处理更先进和更经济的方法时，还可以将其重新挖出进行二次处理。

那么在中国现阶段，更适合我们的科学废弃管理流程应该是怎样的？周小华告诉第一财经记者，“可回收垃圾一定要物尽其用。”

研究结果显示，每回收1吨废纸可造好纸850公斤，节省木材300公斤，比等量生产减少污染74%；每回收1吨塑料饮料瓶可回炼600公斤无铅汽油和柴油，节电5000度。

大阪：日本第二大城中的垃圾焚烧厂。摄影/章轲

周小华说，实际上垃圾分类并不是分得越细越好，而是要与各时期的经济地位、末端处置设施相匹配。“我们要考虑的是更加有效的、卫生的、不扰民的收集系统的建立。”

他介绍，以欧洲为例，因为近十几年来发展起来的光学机械自动化分类设备，使得在巴黎、伦敦、德国等地，仅按大类别的可回收垃圾和不可回收垃圾(有毒有害废弃物除外)进行分类，极大地简化了居民的日常分类，也简化了市政当局对分类收集的设施配置，而将分类给了自动分类机进行。

分类收集之后的塑料、木材、金属等物资被进一步回收利用。周小华说，在我国，可回收垃圾的量随着经济的发展和人们环保意识的提高将会得到更有效的收集，因此需要从现在就开始着手规划这一类设施。

对于不可回收的垃圾，可以简单分选为可焚烧垃圾和可生物降解垃圾。在提高了可焚烧垃圾的质量之后，可以极大的降低焚烧厂投资和运营的效率。生物可降解垃圾可以通过将现有的填埋场转化成生物反应器达到处置和资源回收的目的。

周小华对第一财经记者说，城市的垃圾管理已经发展了数十年，无论在哪个国家都不能用一种技术就能解决全部的垃圾处理问题。每个时期，都需要考虑符合这个时代的最高效且环保的废弃物解决方案，比如欧洲现阶段推动的是整体碳减排最大化为目标的废弃物管理方案，碳减排为目标正在促进技术的革新和整个产业的健康发展。