环境有价损害担责，明年起全国试行生态环境损害赔偿制度

中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《生态环境损害赔偿制度改革方案》(下称《方案》)12月17日对外公布。

根据《方案》，自2018年1月1日起，在全国试行生态环境损害赔偿制度。到2020年，力争在全国范围内初步构建责任明确、途径畅通、技术规范、保障有力、赔偿到位、修复有效的生态环境损害赔偿制度。

《方案》明确，通过在全国范围内试行生态环境损害赔偿制度，进一步明确生态环境损害赔偿范围、责任主体、索赔主体、损害赔偿解决途径等，形成相应的鉴定评估管理和技术体系、资金保障和运行机制，逐步建立生态环境损害的修复和赔偿制度，加快推进生态文明建设。

《方案》提出了依法推进，鼓励创新;环境有价，损害担责;主动磋商，司法保障;信息共享，公众监督的工作原则。

生态环境损害是指因污染环境、破坏生态造成大气、地表水、地下水、土壤、森林等环境要素和植物、动物、微生物等生物要素的不利改变，以及上述要素构成的生态系统功能退化。

《方案》明确，发生较大及以上突发环境事件的，在国家和省级主体功能区规划中划定的重点生态功能区、禁止开发区发生环境污染、生态破坏事件的，发生其他严重影响生态环境后果的，应依法追究生态环境损害赔偿责任。各地区应根据实际情况，综合考虑造成的环境污染、生态破坏程度以及社会影响等因素，明确具体情形。

生态环境损害赔偿范围包括清除污染费用、生态环境修复费用、生态环境修复期间服务功能的损失、生态环境功能永久性损害造成的损失以及生态环境损害赔偿调查、鉴定评估等合理费用。《方案》明确，各地区可根据生态环境损害赔偿工作进展情况和需要，提出细化赔偿范围的建议。鼓励各地区开展环境健康损害赔偿探索性研究与实践。

据第一财经记者了解，生态环境损害鉴定评估是目前一个难点。《方案》明确提出，要“规范生态环境损害鉴定评估”。各地区要加快推进生态环境损害鉴定评估专业力量建设，推动组建符合条件的专业评估队伍，尽快形成评估能力。研究制定鉴定评估管理制度和工作程序，保障独立开展生态环境损害鉴定评估，并做好与司法程序的衔接。为磋商提供鉴定意见的鉴定评估机构应当符合国家有关要求;为诉讼提供鉴定意见的鉴定评估机构应当遵守司法行政机关等的相关规定规范。

2015年12月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《生态环境损害赔偿制度改革试点方案》，选择部分省份开展生态环境损害赔偿制度改革试点。据第一财经记者了解，实际开展试点的有7个省份，包括吉林、江苏、山东、湖南、重庆、贵州、云南。

贵州省一个生态环境损害赔偿案例现场。摄影/章轲

为什么要建立生态环境损害赔偿制度?环境保护部有关负责人此前对记者表示，建立生态环境损害赔偿制度有三个方面的需要：

一是实现损害担责的需要。环境保护法确立了损害担责原则。建立健全生态环境损害赔偿制度，由造成生态环境损害的责任者承担赔偿责任，修复受损生态环境，有助于破解“企业污染、群众受害、政府买单”的困局;

二是弥补制度缺失的需要。宪法、物权法等相关法律规定，国家所有的财产即国有财产，由国务院代表国家行使所有权，但是在矿藏、水流、城市土地、国家所有的森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然资源受到损害后，现有制度中缺乏具体索赔主体的规定;

三是履行法定职责的需要。通过实施生态环境损害赔偿制度，修复受损的生态环境，保护和改善人民群众生产生活环境，是政府履行环境保护职责的需要。

中国工程院院士、环境保护部环境规划院院长王金南等人此前专门就加快建立生态环境损害赔偿制度体系问题进行过专题研究。王金南介绍，目前我国的环境立法中，作为基础性环境保护法律的《环境保护法》尚未明确规定“生态环境损害”的概念，其他环境保护单行法也未针对具体生态环境要素本身的损害进行规定。生态环境损害不同于传统的人身、财产损害，生态环境损害实质是公共环境利益的损害，具有模糊性、公共性和综合性。

王金南说，改革开放以来，我国在经济持续高速增长、工业化和城镇化进程加速的同时，也引发了日益突出的生态环境问题，排污者造成的重大环境污染和生态破坏损失得不到赔偿，公众的环境权益和生态系统得不到保护。

王金南介绍，美国、欧盟已经开展了数十年的生态环境损害赔偿实践，建立了比较完整的法律和实施体系。这些实践的显著特征是，针对生态环境损害不同于人身财产损害的特殊性进行了专门立法，对人身财产损害与生态环境损害分别适用不同的法律进行救济。

第一财经记者此前在贵州省环境保护厅采访时了解到，贵州省在试点中，在全国率先建立了生态环境保护执法司法专门机构，明确了生态环境损害案件的管辖。成立了市、县二级生态环境保卫专门队伍。全省形成了联合打击环境污染犯罪案件公、检、法三位一体的专职司法架构。

同时，基本建立符合生态环境损害案件的审判及相关制度。在全国率先开展环境保护三类案件审判合一集中专属管辖。清镇环保法庭建立了生态环境损害司法鉴定评估专家库，对于生态损害较小，责任认定无争议，损害损失金额在50万元以下的案件，采用专家证人出具专家意见的简易评估认定程序，有效解决了环境损害鉴定评估难的问题。

贵州省还建立完善了公益诉讼机制。率先建立了对环境公益诉讼原告的相关激励机制，以应对提起公益诉讼动力不足的问题。如原告一律不用预交受理费，败诉则免交受理费，公益诉讼鉴定、检测费等可申请公益资金垫支，以及探索推动出台给胜诉原告适当奖励等，为原告提起公益诉讼尽量减轻负担和压力，并给予适当奖励。

通过公益诉讼集中解决了一批对生态环境影响突出的典型案件，如：贵州省首例环境公益诉讼案——原告贵阳市两湖一库管理局诉被告贵州天峰化工有限责任公司污染侵权环境公益民事诉讼案;环保团体提起的环境公益诉讼获得判决的首例公益诉讼案——中华环保联合会、贵阳公众环境教育中心诉贵阳市乌当区定扒造纸厂水污染责任纠纷案等等。

贵州省还建立生态环境损害赔偿基金，统一归口管理生态环境损害赔偿的相关费用，专项用于生态环境损害修复、应急处置、支持环境公益诉讼活动及调查取证、评估鉴定等相关合理费用，并牵头组织开展生态环境损害的修复，解决生态环境损害案件的执行和修复机制问题。

上述《方案》也明确，加强生态环境损害赔偿资金管理。经磋商或诉讼确定赔偿义务人的，赔偿义务人应当根据磋商或判决要求，组织开展生态环境损害的修复。赔偿义务人无能力开展修复工作的，可以委托具备修复能力的社会第三方机构进行修复。修复资金由赔偿义务人向委托的社会第三方机构支付。赔偿义务人自行修复或委托修复的，赔偿权利人前期开展生态环境损害调查、鉴定评估、修复效果后评估等费用由赔偿义务人承担。

此外，赔偿义务人造成的生态环境损害无法修复的，其赔偿资金作为政府非税收入，全额上缴同级国库，纳入预算管理。赔偿权利人及其指定的部门或机构根据磋商或判决要求，结合本区域生态环境损害情况开展替代修复。

就生态环境损害赔偿制度改革与自然资源资产产权制度改革怎样进行衔接的问题，17日晚，环保部有关负责人对记者表示，在健全国家自然资源资产管理体制试点区，受委托的省级政府可指定统一行使全民所有自然资源资产所有者职责的部门负责生态环境损害赔偿具体工作；国务院直接行使全民所有自然资源资产所有权的，由受委托代行该所有权的部门作为赔偿权利人开展生态环境损害赔偿工作。