英国金融监管高官巴特勒：双峰监管效力强，沪伦通有望年内推出

英国的危机后推出的“双峰监管”体制受到各国讨论和借鉴，中国也一度表示研究过该体制。同时，眼下与英国息息相关的大事便是，随着CDR（中国存托凭证）的启动，各界对于“沪伦通”的开通也期待已久。

在近期的第十届陆家嘴论坛期间，第一财经记者独家专访了英国金融行为监管局（FCA）监察董事梅根·巴特勒（Megan Butler）。FCA是“双峰监管”体制下的重要一环，致力于保护金融消费者、促进市场竞争，在业务上接受英格兰银行的指导和建议。梅根对记者表示，“双峰监管”在英国运行效力很高，将宏观审慎和微观审慎有效融合，尽管各监管机构分工明确，但该模式下也要求他们必须信息共享，“不过我们也不认为其他国家应该完全沿袭‘双峰监管’，例如中国就结合了自己的实际情况来设计最佳监管框架。”

同时，梅根预计，“沪伦通”很可能在年内推出，且将有望实现转换、套利的功能。梅根此前任伦交所资本市场总监，并始终倡导女性在金融机构中发挥更大的作用，认为多元化将帮助金融机构做出更高效、明智的决策。眼下，纽交所、纳斯达克的掌门人也都是女性。

“双峰监管”模式效力高

其实，2008年金融危机推动了英国金融监管体制改革。1997年英国受中央银行单一目标单一工具（通胀目标制）学术思潮的影响，剥离英格兰银行的金融监管职能，设立金融服务局（FSA）。

自此，FSA全面监管银行、证券、保险等金融机构，形成金融监管与中央银行分离，金融服务局作为“超级监管者”，财政部、英格兰银行和金融服务局“三龙治水”的监管格局。2007年北岩银行挤兑暴露了这一监管体制的内在缺陷。尤其是宏观审慎缺失，系统性金融风险监测、研判、防控处于空白，中央银行没有宏观审慎职责授权；同时，“三龙治水”目标不清、定位不明、危机应对处置无力无效。风险暴露时英格兰银行作为最后贷款人不掌握相关监管信息，无法及时介入和救助，风险暴露后无人负责、相互推诿；此外，FSA重行为监管、轻审慎监管。

危机后，英国在“双峰”基础上强化了央行职能。梅根也对记者介绍称，英国央行开始成为集货币政策、宏观审慎、微观审慎于一身的“超级央行”，并初步搭建起审慎监管局（PRA）作为央行附属机构与金融行为监管局（FCA）的“双峰”并立。

具体而言，一是在英格兰银行理事会内部设立金融政策委员会（FPC），负责宏观审慎监管；二是设立了PRA，作为英格兰银行的附属机构，负责约1500家存款机构、保险机构和大型投资机构的审慎管理，以提升受监管机构的安全性和稳健性为目标；三是设立FCA，一方面承担保护金融消费者的职能，根据法案制定零售和批发市场行为准则及相关规章，对市场行为进行引导，负责逾56,000家金融业零售类和批发类机构的行为监管；另一方面对约18,000家非存款类的中小金融机构进行审慎监管。

“‘双峰监管’至今运行效力很高，危机前微观监管和宏观审慎管理太过分离，因此危机后我们想办法让两者重新融合，这是很关键的，” 梅根告诉记者。

她称，在这一框架下，各部门都有更清晰的目标、分工明细，但不论如何明都强调了各部门需要紧密合作，或者说这种构架使得他们必须要紧密合作。“例如PRA 和FCA合作紧密，且FCA的首席执行官在也FPC中任职，英格兰银行理事会内部下设的这三个监管机构都存在人员共享，信息共享机制也非常通畅，这十分重要。最频繁的时候每天可能都要联系，至少每周也都要一起开会，且重要的决策都是两个部门（PRA和FCA）一起完成的。”

“尽管我们存在权力分割，但金融风险和行为风险无法明确分割，不能都完全分开看，一定要联系起来。”她称。此前，甚至有观点认为当前英国的监管设置可能会存在功能重叠，但在梅根看来，“孤立主义的风险永远比重叠来的大得多。”

早前，各界对于中国采用英国“双峰监管”体制的呼声高企。不过，时任中国央行行长的周小川也在今年“两会”期间表示，机构改革主要依据中国国情，也要参考国外的经验，目前央行已研究了（英国）双峰监管体制，但还要观察一段时间，不一定会双峰监管模式。

今年3月13日，《国务院机构改革方案》揭晓，组建中国银行保险监督管理委员会，并将银监会和保监会的职责整合，作为国务院直属事业单位。同时，还将银监会和保监会拟订银行业、保险业重要法律法规草案和审慎监管基本制度的职责，划入中国人民银行。

“不一定照搬就是最好的，监管模式都要符合不同国家的国情。” 梅根称。不过，“银保一条线”的逻辑在英国也是存在的。在金融危机后，在英国“双峰”监管制度下，由PRA负责微观审慎监管、行为监管局FCA负责行为监管。PRA之下，一条线负责银行业、保险业的监管，另一条线负责证券市场监管。可见，PRA的架构中，也内含“银保一条线”的逻辑。

沪伦通或年内通车

截至目前，中英双方提出对沪伦通进行可行性研究已经有两年之久。随着海外上市的中概股以CDR形式回归A股，各界也认为这将会未来沪伦通提供参照。

去年，伦交所首席执行官Xavier Rolet表示， “沪伦通”将会与“沪港通”完全不同，这将是一个跨境交易的“新概念”，“我们会设计一个特别的体系，来使得中国投资者可以在伦敦的非交易时段买卖英国交易所上市的股票。”

当时消息称，届时中国企业会发行GDR（英国存托凭证），在伦交所挂牌，英国富时指数成份股亦可能发行CDR，在上交所挂牌。早前消息称，GDR只是起步，要测试市场反应，所以中方发行GDR不会超过10只，实际发行股份和数量要视乎企业需求而定，但保证是市值排前的沪市A股公司，例如内地银行、保险公司及油企等权重板块。而富时100指数中，市值居前的股份包括汇控、英美烟草、葛兰素史克等。

“GDR在伦敦的历史悠久，监管机制非常完善，我们的一些监管操作也与其他相关交易所有很好的信息互换，因此并不用担心。”梅根也预计年内开通的可能性很大。

也已经有多家中资、外资券商投行、研究部人士对第一财经记者透露，已经在为发行CDR、GDR以及做市商等业务做准备，今年内开通应该不是问题。

对于市场关注的另一个焦点问题——存托凭证与基础股票之间是否可以转换，这一问题在如今的“独角兽”以CDR形式回归时仍没有明确。《管理办法》强调，从国际实践来看，存托凭证与基础股票之间通常具有转换机制的安排。但各国转换实践安排存在一定差异，其中部分国家对存托凭证与基础股票之间的转换设定了一定的比例和时间限制。有关存托凭证和基础证券之间的转换，将专门予以规定。

未来在“沪伦通”下，GDR和CDR是否能和相应的基础证券实现转换、套利仍有待观察，不过各界预计CDR的现行先试将给出借鉴，“按照GDR的一贯做法，需要具备转换、套利的功能，但中国存在一些资本账户管理，因此需要创造一个新的机制。”

至于中国和英国两地时区的不同，在梅根看来，这其实可以提供更大的套利机会，“因此也不存在很大的问题，但要警惕市场操纵，我们未来也会与中国证监会紧密合作，推动信息共享。”她称。