郑功成：织密扎牢社会保障网，给老百姓提供稳定清晰预期丨2024经济展望

2023年，我国人口总量连续第二年下降。2023年末，我国人口为140967万人，比2022年减少208万人，比2021年减少293万人。其中，60岁及以上人口29697万人，占比21.1%。伴随我国老龄化加深，有人担心将来养老金不够用，中国社会保障学会会长郑功成近日在接受第一财经《2024经济展望》专访时表示，大可不必担心“将来领不到养老金”，我国的养老金并不“差钱”，而且养老金结余不是越多越好。

同理，我国基本医保基金也很“富裕”，累计结余4万多亿，但巨额的资金没有得到有效使用，保障水平还不高。他认为，深化改革的下一步应改个人账户。

1月24日，人力资源和社会保障部称，下一步将积极推进养老保险全国统筹。郑功成表示，基本养老保险、基本医疗保险是国家层级的制度安排，各个地方的缴费水平不太一样是历史造成的。现在要全国统一，让制度走向公平。他期待，实现基本养老保险全国统筹最晚不要超过2030年。在他看来，未来社会保障改革要赢得满堂彩几乎不可能，深化改革要打破既得利益格局。

郑功成还强调，千万不能把所有的注意力都放在养老金上，要大力发展养老服务，应该像“精准扶贫”一样提高养老服务政策的精准度，给老人清晰稳定的预期。此外，健全养老保障，要综合考虑养老金、养老服务、医疗保障这三大制度安排，要在公共资源配置上兼顾并同步推进。

让社会保障体系更健全

第一财经：展望2024年宏观经济，特别需要依赖内需，社会保障就显得格外重要，因为它是老百姓有安全感、敢于放心消费的一个重要基础。您怎么评估当前社会保障体系整体水平、质量？

郑功成：应该说我国社会保障发展很快，养老保险覆盖的人数超过10亿人，领取养老金的将近3亿人，医保覆盖人数是13亿4000多万，基本上实现了全民医保。短短的二三十年间能够做到这样，绝对是一个巨大的奇迹。但是在肯定社会保障发展成就的同时，也要看到它的参保质量还不算太高。比如领养老金的人，一半以上是以居民的身份，领的是偏低的养老金。在医保中间，医保的水平较低一点的也是居民的基本医疗保险，这个人数也占到将近四分之三。此外，有些后顾之忧还没有解决。比如重大疾病，即便是一个中等收入家庭，如果有一个成员得了重大疾病，也可能带来灾难性的后果。社会保障作为一个安全网来讲，还要进一步加大力度，要把它织密织严，而且要促进它的公平性，真正把老百姓的后顾之忧全部化解，这是这个制度的目标。要提高制度的质量，进一步扩大它的覆盖面。

医保：现实问题与改革目标

第一财经：社保最大的两块，是医保和养老。以医保为例，从哪些角度入手，可以获得一个更高质量的社会保障？

郑功成：应该说我们整个的卫生总费用在GDP中间占的比重还是偏低的，7%。OECD国家应该都在10%以上了。我特别希望到2035年，我们要达到中等发达国家的平均水准，卫生总费用希望能够占到GDP的10%左右，起码要在现有水平的基础上提高50%，总量还得要增加，这是毫无疑问的。第二，现有的钱确实还没有充分发挥出效率。现在全国医疗保险基金累计结余达到四万多亿，这是世界上最富的、最有钱的医保制度。因为医疗保险是强调“现收现付”的，大体上今年收多少钱，就支出多少钱，适当的有一点点结余就可以了。我们到国外去，不管是到德国还是日本、韩国，它能够留一个月、两个月、三个月就可以了。够支付就行，因为不可能全国人民一夜之间全部得重病了。我们结余这么多钱，够全国人民可能是20个月的支付。很显然，这笔钱是结余得太多了。但是因为个人账户，其中一万多亿都是分散在每个人的口袋里，不可能统筹使用。这样一方面导致大量的钱闲置，另一方面生了大病又不能够有更好的保障。第二，统筹层次不高。四万多个亿的庞大基金分散在各统筹区，现在市级统筹还没有做到。它是分散在全国不同的地区。由于这两个“先天性”的缺陷，导致这笔巨额的医保资金不能够有效率地使用。所以深化改革，为什么要改个人账户？最终改的目的是为了让你没有生病的后顾之忧，那是改革的唯一目标，不是说为了损害有个人账户者的个人利益。

第一财经：所以您比较强调社会成员之间的共济、互助？

郑功成：这是基本规律，靠个人的力量，怎么可能抵御呢？因为你不知道你什么时候生病，生多大的病，靠个体和家庭的自我保障是行不通的。正因为如此，我们才要建立社会医疗保险制度。大家都往这个池子里投入，池子里的资金能够化解所有人的疾病医疗后顾之忧。到时候谁都不害怕生病，谁都不担心看病，这是我们医疗保障制度要达到的目标。

养老金制度改革如何推进？

第一财经：除了医保之外，另一个重头是养老。养老金，有三支柱。第三支柱——个人养老金从2022年年底推出到现在已经有一年多时间，有超过5000万人开立了个人养老金账户。您怎么看待养老金第三支柱现在的发展状况？

郑功成：我特别不喜欢“三支柱”这个提法。我们提“多层次”。因为多支柱没有轻重，没有先后顺序，多层次是必须要有先后顺序的。第一层次是基本养老金，这是法定的、政府主导的，这才是我们所有老人最需要的。这个制度搞不好，就好像建高楼大厦，等于地基第一层就没建好，上边建得再好，也不能住人的，它是要倒塌的。法定养老金目前来讲还没有完全成熟、定型。所以必然要影响到第二层次企业年金，第三层次个人养老金。我为什么谈这个呢？比方说机关事业单位老人的养老金替代率是比较高的，一般来讲你很难指望他再需要一个个人养老金。养老金低的，现在50%以上领的是居民养老金，一个月一两百块钱，他哪有钱在这买个人养老金？我们就要搞好基本养老金，要让它走向公平。太高的，可能要适当调低一点，但是要把养老服务给补上去。太低的，要提高一点，养老金将来能够保证维持他老年基本生活。这才是我们整个养老金制度改革的重中之重，是关键，成败取决于此。当基本养老金成熟、定型以后，我们就知道谁需要个人养老金，到底有多大的空间。如果基本养老金搞不好，再费再大的劲，二层、三层都不会有成效。第二层次，企业年金要更多地普惠。第三层次个人养老金，是为老年人改变他的经济来源提供了一条新的途径。但是，目前它只是锦上添花。现在大家都把它解读成为就是需要“免税”（个人所得税）。但是我们想想看，中国有多少人在缴税（个人所得税）？6000万、7000万？我们的劳动力是七个多亿，所以10%的人都不到。考虑养老金，一定要把基本养老金、企业年金、个人养老金三个层次放到一起来考量。出台税收减免政策的时候，一定要估量它是和走向共同富裕的目标相向的呢，还是相悖的呢？

第一财经：基本养老保险覆盖的人群有十亿多人，如何去充实它？

郑功成：要讨论这个问题的时候，从全国来讲，我们不差钱了，现在人社部养老金结余是6万多亿，总账是结余。不仅如此，2000年建立的全国社保基金，这笔钱就是要用到老龄化高峰的时候，养老金收不抵支，要用它来弥补，这笔已经积累有两万多亿。大家去看看，这八九万亿在那里。为什么大家有这个感觉，好像觉得这个钱总不够。我们要有点风险意识，但是完全没有必要让老百姓恐慌。因为有典型的例子，像德国建立养老金制度130多年了，实行现收现付制，不要一分钱结余，也维持到现在，还在持续发展。德国人的人均寿命早已超过80岁，老龄化、高龄化，在这样的条件下德国能做到，我们怎么不能做到？所以很多人问我，是不是我们将来领不到养老金了？我说你大可不必担心。到现在为止，世界上没有任何一个国家的法定养老金制度崩溃过。即便将来遇到危机，把养老金的水平适当调低一点点都可能，但它不可能破产，不可能崩溃。对我国而言，养老金制度不是一个“差钱”的问题，不是一个养老基金结余得越多越好的问题。我们搞社保的不这么认为，基金结余或积累要恰如其分。因为现在结余的太多，就意味着现在缴费太多，是不是挤占了现在的消费资金呢？法定的养老保险基金在未来老龄化高峰的时候，支付得起，这就是一个最高目标。

第一财经：在这么大的结余面前，对应的策略是什么？是否可以适当提高现有的养老待遇呢？还是由高补低进行内部调剂？

郑功成：结余这么多钱，但是有的地方还很困难，收不抵支。还是刚才谈的，它是地方承包责任制的后果，还没有实现全国统筹。十八大以来采取了几大步伐，一是建立中央的调剂基金制度，地方的统筹层次支持省级统筹，从前年又开始搞全国统筹制度安排，就是在往那个方向迈进。我希望它能迈得更快一些。

第一财经：在您的预期当中，什么时候能达到全国统筹的水平？

郑功成：应该是越快越好，但是我希望它最迟不要迟过2030年。因为只有达到真正意义上的全国统筹，才能说中国法定的养老金制度走向了成熟，走向了定型。没有做到，那就永远是在试验的状态，就不可能为所有人提供稳定的、清晰的预期。

第一财经：2030年这个时点的判断，是您个人的期待，还是您认为实际上是有这种紧迫感的，这个紧迫感来自于哪里？

郑功成：必须要有紧迫感，因为2035年我们要基本实现现代化。2035年在二十大报告，在国家“十四五”规划和2035年远景目标纲要中，都明确提出来基本公共服务均等化，那么养老金的服务，医保的服务是要全面建成的。国务院颁布的《关于深化医疗保障制度改革的意见》中明确提出的是2030年要全面建成中国特色的医保制度，医保制度拿出了时间表，2030年要建成，养老金制度应不应该建成？我觉得它不应该滞后。此外，社会保障要有清晰的预期，这是老百姓的期望。有没有保障，当然至关重要。保障的水平越高，人民越欢迎。但是我也发现，哪怕现在水平不高，但是能够给人民提供清晰的预期，那也不得了。像2009年，给农民建养老金制度的时候就（每月）55块钱。但是这个制度一建立，所有的居民，尤其农村的老人，他的预期清晰了。那个时候我到很多地方搞调查，农村老人就说这个比养儿子可靠，因为政府担保，月月有的，又不损尊严。然后还记得，中国的发展，这个标准还是要不断提升的。你看，这就是一个信心，这就是一个预期。老人尽管说55块钱给我的生活带不来很大的提升，但是他就有安全感了。所以社会保障一个很重要的功能是能够提供预期。包括医保要改革深化。什么时候，我们告诉他们，2030年全面建成，不管你生什么大病，都不会导致你家庭灾难性的生活后果。大家吃完这个定心丸了，是不是幸福感、获得感、安全感就提升了呢？

第一财经：信心比黄金都重要。

郑功成：社会保障改革深化，一要解决老百姓的“急难愁盼”的问题，还有就是要提供稳定的、清晰的预期，这样人民才有信心，人民对这个制度才有信心。

第一财经：在不同的地区之间，社保缴纳的比例，缴纳的数额是不一样的。有的地方最近大幅提高了社保最低缴费标准，从制度层面该怎么考虑？

郑功成：这个问题，要分几个层次。第一个层次，基本养老保险、基本医疗保险，它只能是国家层级的制度安排。各个地方的缴费水平不太一样，那是历史造成的。现在要把这个制度变成全国统一，那就是不管你是在深圳还是在哈尔滨，还是在西安，都应该按照同一个缴费的基数，同样的费率来缴。所有的地区都要改变原来地方承包制的路径，服从国家统一制度安排这个目标。第二层意思，要向缩小差距的方向努力，要有序地给大家清晰的预期。比方今年缴费低的地方提高一个点，或者缴费高的地方降低一点点，最终走向统一。应该要有一个过渡期，我希望它能平稳地走到我们那个目标。

第一财经：随着经济发展和收入增长，社保缴费基数会越来越高，这个标准是根据什么来制定的？

郑功成：应该说，在制度成熟的国家，这几乎就不是一个问题。因为你所有的工资收入都作为你的缴费基数。大家按照统一的比例，工资涨了，缴费就涨了，工资低了，缴费就少了。但是在我们国家，地区的收入差距，不同群体的收入差距较大，隐性收入和显性收入这个统计来讲也是并存的。像深圳这样年轻的城市，它没有多少退休工人，就可以以很低的基数来缴费，缴很少的钱。深化改革一定是要打破现在的既得利益的格局，它一定是有损有益的。就是过去交的少的，现在可能要交的多一点。过去交的多的，要降低一点。这样我们这个制度才能走向统一，才能走向公平。所以未来的社会保障改革，我个人认为，要赢得满堂彩，几乎是不可能的。包括我们有些地区，过去占便宜占多一点点，现在它的代价要跟其他地方一样。过去有些地区收不抵支，因为人口结构老人太多了，负担太重了，它有可能会减轻。应该到国家的改革目标和大方向上来，朝着那个正确的目标走下去。最后我们所有人都要从中得益。

第一财经：2030年左右，当我们实现了全国统筹的时候，养老金的替代率是多高？

郑功成：一般多层次的养老金，法定的基本养老金替代率可能在40%左右。像希腊曾经高到80%，所以最后就几近崩溃了。有40%、50%，这个替代率应该是较为理想的，就是它能够保证老年人的基本生活。然后再有第二层次、第三层次，个人自选有一个补充，应该就不错了。我还要强调一点，就是大家对于老年保障，千万不能把所有的注意力都放到养老金上。还要大力发展养老服务，如果一个老人的养老金很高，结果失能或者是处于高龄空巢境地，没有人照顾，社区的服务跟不上，老人的幸福感不因为养老金高而增加，他只会因为养老服务供给的不足而降低。还有医疗保障，现在老年人最怕的是生大病，就是医疗保障要不断发展。第二，怕老了失能了，要人照顾，社会服务没有人，子女又不在身边。所以对于老年保障，一定要综合考虑这几大制度安排。养老金、养老服务、医疗保障、护理保险等，只有国家在公共资源的配置上都能兼顾，同时迈进，老年人的老年生活质量才能得以确保。

第一财经：2023年您就提交了“关于加快制定养老服务法的议案”，您希望通过这样的立法去明确什么？

郑功成：最近几年，我一直在两会领衔提出要制定《养老服务法》的议案，它的目的就是要强化政府的责任。第二个目的就是要给老年人以清晰的预期，稳定的预期。因为只有上升到法律的规范，大家才知道我有什么权利，政府主导的是哪些基本服务。目前的情况来看，我们除了要加快立法，更重要的是要提高养老服务政策的精准度。所以“精准扶贫”，它不光是可以应用在扶贫的领域，整个社会保障都要精准。对于老年人的群体，过去面向特困老人，面向五保户，那是一个简单的以年龄为依据的，就是满60岁了就享受待遇。但我们知道现在的人均预期寿命已经快80了。60岁，他还很健康。所以我到有些敬老院去看，我看老人在里面很健康，那结果高龄的、失能的老人待在家里，这也是一个政策的精准度。所以希望政府兜底的那一块不能简单以年龄为依据，要以身体的失能状况为依据，那个才是衡量的标识。这样我们有限的资源才能够跟上去。当然还有一点，我们的调查也表明，有很多的老人也能付得起服务的费用，有很多老人的子女也蛮孝顺，但是对养老机构的服务不太信任。质量标准上不去，即便是有钱，他也不会消费。所以在调动市场和社会力量的同时，怎么确保养老服务的质量，让大家能够放心消费，目前来讲这也是一个重中之重。

编导 芮晓煜

制片人 尹淑荣