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债务上限成为美国国会两党利益博弈的工具

第一财经 2021-12-26 21:45:19 听新闻

作者:励贺林 ▪ 姚丽    责编:任绍敏

毋庸讳言,两党就债务上限的“斗法”,不仅给美国国家信用带来重大风险,也影响世界金融体系的稳定。

2013~2019年间,美国国会决定美国债务上限的方式一直是设定或延长债务上限暂停期限,在有效的债务上限暂停期限内,联邦政府可以不受限制地借债以维持政府运转和支付过往的债务本息,这就造成美国债务的余额被不断推高。但是,近来美国国会似乎正在改变这一惯用的做法,不再延长债务上限暂停期限,而是采取直接提高债务上限的做法。2021年10月14日,美国总统拜登签署经参众两院通过的法案,直接将美国债务上限提高4800亿美元;12月14日,参议院通过了另一项将债务上限提高2.5万亿美元的议案,第二天众议院也通过了该议案。12月16日拜登总统将该议案签署为法律,同时也将美国债务上限进一步推高至约31万亿美元。

债务上限问题拖累美国偿债能力

债务上限暂停期限原本的含义是美国国会为其再一次设定新的债务上限额度所设定的“最小时间间隔”,一旦这个“最小时间间隔”的暂停期限结束,债务上限的额度必须由国会重新设定,以适应暂停期限内联邦政府发生的新增债务,也是对暂停期限内联邦政府新增债务的法律承认。在债务上限暂停期限结束而国会仍未设定新的债务上限的情形下,财政部可以启用“特别措施”,在暂停期限结束后的一段时间内偿付美国联邦债务,确保美国债务不违约,以便让国会有足够时间讨论和决策,提高债务上限还是继续延长暂停期限,但是其中的巨大风险是,在特别措施下美国财政部不能发生现金耗尽的情况。

财政部可以启用的特别措施来自于法律授权,一旦启用,财政部长有权以特殊的方式管理美国联邦政府的现金和债务事宜。例如,美国公务员退休金和残疾人保障基金(CSRDF)是美国联邦政府的一项重要开支,财政部对CSRDF的资金支持一般以财政部的发债实现,在债务上限暂停期限结束后,如果财政部由于CSRDF的发债必然导致美国债务突破债务上限的情形,美国财政部长可以在特别措施下宣布“债务发行暂停期”(DISP)。同时,法律还要求财政部长立即制定支付计划,当DISP结束,财政部必须立刻将之前拖欠的投资予以弥补,财政部长需要向国会报告特别措施的具体使用情况。

一旦宣布DISP,财政部能够满足美国联邦政府财政支付义务的时间长短,将仅仅取决于财政部的现金余额、通过特别措施可获得的额外资金,以及联邦政府财政收入和支付的时间节点。例如,如果在DISP宣布后恰巧碰到个人所得税的缴税期,那就非常幸运,财政部的日子会好过一些;另外,向各种联邦信托基金赎回和发行特别国债的时机,对于财政部的现金管理也很重要。

在DISP内财政部无法兑现对CSRDF的投资,美国公务员和残疾人保障金会受到影响,而财政部可以利用节省下来的财政资源来履行联邦政府债务的偿付义务。这就是2021年8月2日美国财政部长耶伦再一次宣布DISP的原因,并且不得不于2021年9月28日、10月18日和11月16日多次延长DISP,以腾出财政资源保证美国债务义务的履行。在2021年10月14日美国债务上限被暂时增加4800亿美元后,耶伦于10月18日通知国会,将DISP延长到2021年12月15日,并且重申,一旦债务上限问题得到解决,财政部对于CSRDF的欠账将在第一时间一次性解决,保证联邦退休人员和雇员的收入不受这些行动的影响。

债务上限艰难渡险,财政部“得以喘息”

2021年12月14日美国国会参议院以党派界限分明的投票结果,50票对49票,勉强通过将债务上限提高2.5万亿美元的议案。尽管共和党参议员无一人投票支持该议案,但共和党也算是客观上支持了该议案。参议院民主党领袖舒默和共和党领袖麦康奈尔专门为此达成一致,允许就债务上限问题以简单多数形式表决该议案,而不必动用冗长辩论程序,也不必通过“预算和解程序”,但是仅此一次,下不为例。很多共和党参议员坚持应由民主党自己解决债务上限问题的立场,背后的用意是迫使民主党将本年度仅剩的一次预算和解程序机会用在债务上限问题上,但民主党是不会那么容易“就范”的,民主党会把宝贵的预算和解程序机会留给更重要的“重建美好计划”。2.5万亿美元的债务上限增加议案得以通过,应该看作是共和党对在参议院席位占优的民主党“放了一马”,这种“未再阻拦”也算是对2.5万亿美元债务上限提升的客观支持。该议案随后于12月15日在美国众议院以221票对209票获得通过,只有1名共和党众议员投票支持了该议案。

2021年12月15日耶伦致信国会领导人,虽然国会参众两院已通过议案将债务上限增加2.5万亿美元,拜登总统也会在12月16日签署该法案,但是财政部的现金只能满足CSRDF中需要立即支付给受益人的部分,那些不需要立即支付的部分将被延迟,而原先决定于2021年12月15日结束的DISP将持续到2021年12月16日结束。这说明财政部手头的现金资源已接近枯竭,两党在最后时刻才让债务上限“重获新生”,使得财政部“得以喘息”,避免美国出现债务违约。这样的结果来之不易、险象环生,毋庸讳言,两党就债务上限的“斗法”,不仅给美国国家信用带来重大风险,也影响世界金融体系的稳定。

党派利益博弈越发激烈

将债务上限问题作为美国国会两党之间进行政治利益博弈工具的做法,由来已久,其实并不新鲜。1995年末,就时任美国总统克林顿提出的教育、医保、环境方面的投资议案,白宫与国会之间僵持不下,参议院席位占优的共和党人采取不合作的态度。参议院共和党领袖金里奇就曾提出禁止联邦政府提高债务上限,此举导致联邦政府两次被迫关门,当年10年期美国国债利率从5.5%迅速飙升到6.5%,造成美国联邦政府支出更多国债利息来为此埋单。

近年来,围绕债务上限制度的存废问题,美国各界有着不同的声音,争议不断。许多政策制定者、前财政部官员和评论界人士都呼吁取消债务上限,理由是这个制度“过时了”。主张取消债务上限制度的人士认为,该制度只是提供了一个“煽动债务辩论”的理由而已,美国的债务该增加还是要增加,美国联邦政府发债与否,取决于联邦政府的收入和支出之间的平衡关系,当收不抵支时则必然发债,与是否有债务上限没有关系,债务上限制度并没有阻拦美国债务的一路飙升,因此这个制度是多余的。这些人士还主张国会应该向联邦政府财政部授予更大更多的权力,以提高财政部发债借债的效率,避免美国政府关门和美国债务违约的风险。

但是,当主张取消债务上限制度的人士着手研究如何实现这一目标时,他们发现这似乎是一项无法完成的任务。因为,要取消或废除债务上限制度,面临着美国宪法、法律和立法程序上的重重障碍,美国现行的议会立法制度和党派利益之争根本无法支持债务上限制度被取消。

支持保留债务上限制度的人士认为,债务上限制度是美国国会掌握“钱袋子”权力的重要基础,支出授权、税收立法与债务上限构成国会行使“钱袋子”权力的“三足”,这“三足”呈“鼎立”之势,支撑美国国会的立法权威,因此,债务上限制度是万万不可废除的。这一次债务上限被提升2.5万亿美元,是共和党的让步使然,但是两党之间的利益博弈不仅没有趋缓,而且越发激烈。2021年11月19日美国众议院以带有明显党派边界的220票对213票微弱优势,通过了开支近2万亿美元的“重建美好计划”,然而参议院迟迟未对该议案进行表决。其中最直接的原因是,在共和党49位参议员一定会投反对票的前提下,民主党50位参议员必须保持一致,才能在参议院以简单多数通过该议案,但目前的问题是,12月19日民主党参议员曼钦明确表示不会为该议案投赞成票。这样,民主党明显没有胜算把握,因此议案表决一拖再拖。由此可见,围绕债务上限问题的两党利益博弈仍然会继续。

(励贺林系天津商业大学会计学院院长、教授,姚丽系天津理工大学管理学院讲师。本文系2020年度国家社会科学基金一般项目“数字经济征税权国际竞争加剧背景下更好维护我国国家税收利益研究”的阶段性研究成果)

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