财政发力，助力稳增长——2021年地方区域财政分析（下）

2022年财政减税增支为重点

2021年中央经济工作会议提出了2022年财政政策的三个要点：要“保证财政支出强度”、“实施新的减税降费政策”、“坚决遏制新增地方政府隐性债务”，即增支、减税和控制债务。增支、减税和控制债务是财政中典型的“不可能三角”，因为财政收支的恒等式是：财政支出=财政收入+新增债务。

在增支、减收和控制债务这个不可能三角中，过往几年选择减收和控债，而在减收和控债方面，控债更加重要，自2015年新预算法实施以来，防风险就一直排在稳经济的前列，而防风险的重点对象就是控制地方政府债务。如果2022年选择减收和增支，那么，在“财权上收、事权和债务下放”的财政体制不发生改变的情况下，地方政府债务问题将在2023年变得非常棘手。2021年包括地方政府债券、城投债券以及少量影子银行在内的地方政府债务达到近47万亿元，而地方财政收入仅11万亿元，按照平均年化5%的负债成本，地方政府债务一年的利息支出是2.35万亿元，因此，2021年地方政府负债约为收入的4.5倍，也就是说地方政府财政收入近一半需用于债务的还本付息。即使将政府性基金收入纳入偿债口径，地方政府负债仍超出收入的四分之一。2022年减税降费政策将持续助力中小微企业的投资需求，财政收入会进一步下降。与此同时，专项债发行加快，2021年底财政部已提前下达2022年新增专项债限额1.46万亿元，引导基础设施建设投资，可以预计则2023年将进入一个负担更重的债务偿还时期。

从刺激经济的角度看，2022年财政重心为“稳增长”，财政政策更侧重于减收和增支来助力经济复苏，但财政收支恒等式表明这必将增加政府债务。观察2008年以来中国四大部门新增债务可以发现，中央政府的新增债务历来都是最低的，而每逢经济刺激都依靠的是新增地方政府债务，地方政府杠杆率由2008年的1%增至2021年的41%，上升了40个百分点，而中央政府杠杆率仅上升了1个百分点。例如，在2009年“四万亿”、2016年经济摆脱PPI通货紧缩和2020年新冠疫情，地方政府新增债务与经济周期从低迷转向复苏高度同步。

在目前需求疲软、基建乏力的情况下，财政承担着比以往更加艰巨的责任，财政体制改革之路任重而道远，破除“不可能三角”就需要新一轮的财政体制改革。第一，推动央地财政支出责任的改革。随着人口流动加速，社保、医疗、教育等民生类项目跨区域特征愈发明显，中央政府对于各个区域的统筹协调能力也越来越重要，中央政府需承担更多的支出责任。同时2022年中央对于地方的转移支付规模更大，更加直接，推动财力直接下达市县基层，促进财政资金直接惠企利民，且转移支付资金会更多倾向于中西部等欠发达地区，转移支付形式上更多以一般转移支付为主，以提升资金使用的灵活性。第二，推动地方政府财政管理体制改革。进一步扩大“省直管县”的试点范围，提升财政资金使用效率，提高基层政府的服务能力。2022年起，河南省全省102个县全面推行省直管县改革，各项转移支付资金及债券资金直接由省下达至县，且县级财政收入不需要再上交市级财政。预计2022年有更多地区推行省直管县改革，减少行政方面的资金浪费，同时有效提升财政资金使用效率。第三，持续防范化解隐性债务风险，推动债券管理体制改革，注重债券资金的精准使用。2021年10月，广东、上海、北京开始进行全域无隐性债务风险试点，全面清理区内存量隐性债务，2022年1月，广东如期实现存量隐性债务“清零”目标。同时，部分地区的地级市也进行隐性债务清零工作，如陕西省汉中市在2021年末设立隐性债务清零试点工作专班。可以看出，化解隐性债务风险甚至实现全国政府隐性债务清零是最终的目标。因此2022年城投债债务政策将持续严监管，进一步清理整顿城投平台，新的城投平台发展将更多地与战略性新兴产业、低碳产业、民生建设领域相结合，以有效促进基建投资的稳定增长。另一方面，专项债券的发行更加注重精准性，更加考虑地方政府的财政实力和债务风险，同时再融资债券的发行将成为置换到期债务的主力，各地会加速发行特殊再融资债券，促使隐性债务更加规范化、透明化，有效助力地方隐性债务的化解。第四，推动财政与货币政策更加协调配合。以财政为主，货币为辅，财政和货币政策都会更加积极主动，节奏相辅相成，发力进度会比较靠前，以更好地配合进行跨周期调节。财政政策更多倾向增加人口和有效劳动力方面的支出，保持合理的财政支出结构。货币政策需营造更好的金融环境，以促使财政政策更加精准有效地助力实体经济，财政资金可以更好更快地传递给小微企业，确保财政支出的精准滴灌，更好地支持重点领域和抗风险能力较差的行业，引导有效投资需求，推动经济高质量稳定增长。

（作者系浙商银行首席经济学家、中国首席经济学家论坛理事）