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陈兵:公平竞争与安心经营共同驱动数字经济发展丨法经兵言

第一财经 2022-03-08 19:41:43 听新闻

作者:陈兵 ▪ 程前    责编:任绍敏

从加强部门协同、优化制度体系、创新治理工具三个维度促进数字经济规范健康持续发展。

2021年数字经济领域受到了力度空前的持续监管和穿透式监管,之前违法实施垄断、资本无序扩张的经营乱象得到有效规制,公平竞争的市场环境得到了一定程度的恢复。与此同时,由多部门持续实施的密集型、穿透式、规范化监管对市场主体的经营信心也造成了冲击,致使市场主体经营预期逐渐转弱,投资者信心不足。可见,公平竞争的市场环境与安心经营的法治环境已成为促进数字经济规范持续发展的双轮。

今年的政府工作报告提出要“促进数字经济发展。完善数字经济治理,释放数据要素潜力,更好赋能经济发展、丰富人民生活”,要求“强化政府监管责任,严格落实行业主管部门、相关部门监管责任和地方政府属地监管责任,防止监管缺位。加快建立健全全方位、多层次、立体化监管体系,实现事前事中事后全链条全领域监管,提高监管效能。抓紧完善重点领域、新兴领域、涉外领域监管规则,创新监管方法,提升监管精准性和有效性”,这意味着将从加强部门协同、优化制度体系、创新治理工具三个维度促进数字经济规范健康持续发展。

加强监管部门协同形成监管合力

数字经济场景下的新业态通常会涉及多个行业与市场,表现出“多行多市”的跨界动态竞争特性。以头部平台企业为典型代表,其中多数已发展为数字经济平台企业集团的组织形态。在自成体系的经营生态系统内,平台集团组织具有显著的跨界与跨区特性:依托互联网线上融合线下的模式能够在任意区域内提供多种商品或服务,业务范围涵盖多个行业对应多个市场。故仅针对某一行业甚或行业内某一细分市场进行的分业分市监管,已很难从根本上有效约束头部平台企业所营造的数字生态。

譬如,2021年9月,工信部要求各平台按标准限期解除屏蔽、实现互联互通。时至今日,因种种原因,“互联互通”虽取得一定成效,但距离工信部的要求仍有差距。此次“互联互通”是一种以行业监管为主要推动力的行业内市场竞争治理活动,意在兼顾行业创新发展、市场公平竞争及消费者安全保障等的多重要求,多重目标交织在一起,在一定程度上增加了目标达成的难度。与此同时,也反映出当前和未来数字经济治理的常态即是涉及多重目标、涉及多部门监管职能的全面性、多层次、立体化的监管治理图景。

又如,我国数字经济领域的监管治理活动还涉及网信办、交通运输部、央行、银保监会、税务、发改委、市监总局等多个部门单独或联合展开的治理活动。从近期监管实效看,虽然行业主管部门牵头的行业监管,基于监管部门的纵向监管优势,在行业内市场的执法效果明显,针对性和灵活性兼具,但是与市场监管部门主导下的市场竞争治理相比,其持续性、稳定性、规律性可能需要进一步观察。

为防止各监管部门因监管范围不统一、分工协作不到位而产生的对数字经济发展监管缺位的风险,《“十四五”数字经济发展规划》(下称《规划》)明确,要“明晰主管部门、监管机构职责,强化跨部门、跨层级、跨区域协同监管,明确监管范围和统一规则,加强分工合作与协调配合”。此次政府工作报告再次重申该要求,可见国家层面在探索建立与数字经济持续健康发展相适应的治理模式上的基本方向,即推动行业发展监管和市场竞争监管更加紧密地连接,完善数字经济治理由监管个案向深层次制度连接转变。

优化制度体系提高监管效能

政府工作报告提出“加快建立健全全方位、多层次、立体化监管体系,实现事前事中事后全链条全领域监管,提高监管效能”,这一要求进一步肯定了2022年1月国家发改委等9部门联合发布的《关于推动平台经济规范健康持续发展的若干意见》(下称《意见》)相关内容。根据《意见》,监管部门可从“完善制度规则”与“提升监管水平”两方面采取具体举措。

第一,建立健全规则制度。《意见》开篇便提及反垄断法、数据安全法、个人信息保护法等重要立法的修订和配套工作,意在为平台经济等数字经济新业态提供更加完备的监管依据。《意见》还要求及时出台平台数据处理规则、价格行为规则、金融监管规则体系、平台信息公示制度、信用约束和社会监督机制、跨境数据流动“分级分类+负面清单”监管制度、互联网信息服务算法安全制度等,进一步丰富数字经济监管制度体系,使得监管部门有法可依、有章可循。

第二,提高监管能力和水平。《意见》围绕强化竞争监管执法、加强金融领域监管、强化数据和算法安全监管等内容要求相关部门“加强全链条竞争监管执法”“加强穿透式监管”,以堵塞监管漏洞,避免执法活动在薄弱环节“掉链子”。特别是平台经济领域垄断和不正当竞争行为、以减配降质产品误导消费者的行为、出行领域的非法营运行为、支付过程中的排他或“二选一”行为、滥用非银行支付服务相关市场支配地位行为等,市场监管、质量监管、安全监管、金融监管等相关部门对此必须做到有法必依、执法必严、违法必究。

我国数字经济监管制度体系已初具雏形,仍需不断加强法律的完备性、规则的一致性、执行的同步性。经由制度文本的健全优化与监管水平的不断提高,数字经济监管效能将稳步提升。相关部门也能够在协同治理中避免“运动式”“选择式”执法,最大限度地为数字经济从业者提供公平竞争的市场环境与安心经营的法治环境。

创新治理工具紧跟监管趋势

2022年我国经济发展面临的内外部压力依然较大,但数字经济仍有潜力可挖。政府工作报告要求“完善数字经济治理,释放数据要素潜力,更好赋能经济发展、丰富人民生活”。结合报告中提到的“抓紧完善重点领域、新兴领域、涉外领域监管规则,创新监管方法,提升监管精准性和有效性”,以及《规划》《意见》等政策的相关内容,可从以下三个维度理解创新数字经济治理工具。

其一,主体协同、制度优化、工具创新三者是一个有机整体。前两者是工具创新的前提,新型治理工具则为监管部门和监管体系提供技术支撑。尤其在数字经济场景下,大数据、算法、人工智能等前沿科技的深度应用促使相关部门及时转变监管理念、更新规则制度体系。

其二,创新治理工具需要积极融合数字信息技术手段,以“监管科技”实现“科技监管”。例如建立违法线索线上发现、流转、调查处理等非接触式监管技术,建设监测预警、线上执法、信息公示等监管系统,支持条件成熟的地区开展数字化监管试点创新等。

其三,依托多元共治格局创新治理工具的来源与形式。新时期的数字经济治理不仅依靠政府部门,还需借助行业自律,鼓励行业协会牵头制定团体标准、行业自律公约。此外,需加强社会监督,探索公众和第三方专业机构共同参与的数字经济外部监督新机制。

聚焦于数字经济领域,经由监管主体的同步同频、监管制度体系的优化完善、治理工具的高效创新,将有力保障数字经济领域公平竞争、市场主体安心经营发展,共同驱动数字经济规范持续健康发展,让人民群众更好分享数字经济发展带来的红利。

(陈兵系南开大学竞争法研究中心主任、法学院教授,中国新一代人工智能发展战略研究院特约研究员;程前系南开大学竞争法研究中心助理研究员、博士后)

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