新一轮城市群规划启动！省际协调难如何突破

随着近期长江中游城市群和北部湾城市群建设“十四五”实施方案的批复，新一轮城市群规划编制启动。

业内专家表示，城市群建设规划核心是一体化，要促进要素资源在城市群内部有效配置，打破行政边界的障碍。可以推出一些城市群内跨区域的重大项目工程，推进区域联动。

“两横三纵”格局初步形成

随着中国城镇化的快速发展，2014年，中共中央、国务院印发《国家新型城镇化规划（2014-2020年）》，作为指导全国城镇化健康发展的宏观性、战略性、基础性规划。该规划提出，优化提升东部地区城市群，培育发展中西部地区城市群，建立城市群发展协调机制。

该规划还明确了目标：“两横三纵”为主体的城镇化战略格局基本形成，城市群集聚经济、人口能力明显增强。此后“十三五”规划又进一步明确，构建以陆桥通道、沿长江通道为横轴，以沿海、京哈京广、包昆通道为纵轴的“两横三纵”城市化战略格局，并列明了19个城市群。

即优化提升东部地区城市群，建设京津冀、长三角、珠三角世界级城市群，提升山东半岛、海峡西岸城市群开放竞争水平。培育中西部地区城市群，发展壮大东北地区、中原地区、长江中游、成渝地区、关中平原城市群，规划引导北部湾、山西中部、呼包鄂榆、黔中、滇中、兰州－西宁、宁夏沿黄、天山北坡城市群发展，形成更多支撑区域发展的增长极。

长江中游城市群就是第一个获得批复的城市群。2015年4月，国务院批复同意《长江中游城市群发展规划》，这也是《国家新型城镇化规划（2014－2020年）》出台后国家批复的第一个跨区域城市群规划。

此后，国务院又陆续批复了哈长、成渝、长江三角洲、中原、北部湾、关中平原、呼包鄂榆和兰州-西宁城市群等跨省级行政区域的城市群发展规划。其他城市群则是属于一省辖区范围内。

中国区域经济学会副理事长兼秘书长陈耀向第一财经表示，全国城市群有19个，但是并没有都制定发展规划。这19个城市群的能级大小有很大差别，在全国的地位也不同。

2018年发布的《中共中央 国务院关于建立更加有效的区域协调发展新机制的意见》提出，推动国家重大区域战略融合发展。建立以中心城市引领城市群发展、城市群带动区域发展新模式，推动区域板块之间融合互动发展。

具体包括以北京、天津为中心引领京津冀城市群发展，带动环渤海地区协同发展。以上海为中心引领长三角城市群发展，带动长江经济带发展。以香港、澳门、广州、深圳为中心引领粤港澳大湾区建设，带动珠江－西江经济带创新绿色发展。以重庆、成都、武汉、郑州、西安等为中心，引领成渝、长江中游、中原、关中平原等城市群发展，带动相关板块融合发展。

编制这些城市群规划的过程也推动了区域合作，比如长江中游三省、川渝等区域之间合作加深。

2021年3月，国家发改委组织召开的城镇化工作暨城乡融合发展工作部际联席会议第二次会议指出，2020年是《国家新型城镇化规划（2014—2020年）》收官之年，1亿非户籍人口在城市落户目标顺利实现，“两横三纵”城镇化战略格局初步形成，城市可持续发展能力不断提升，城乡融合发展迈出新步伐，新型城镇化取得历史性成就。

不过，陈耀表示，城市群规划往往成为地方要政策的一种渠道。比如几个国家中心城市的定位就是从城市群规划中出来的。因为城市群范围大，涉及城市多，尤其是跨省份城市群，在推进城市群一体化方面，效果并不是很明显。

新一轮城市群规划

前述去年3月召开的会议提出，2021年国家发改委将编制新一轮国家新型城镇化规划。去年6月，国家发改委规划司召开了《国家新型城镇化规划（2021—2035年）》专家咨询委员会会议。

3月17日，国家发改委发布的《2022年新型城镇化和城乡融合发展重点任务》已经明确要求“贯彻落实《国家新型城镇化规划（2021—2035年）》”。同时，该文件提出，印发实施长江中游、北部湾、关中平原城市群发展“十四五”实施方案，推动建立城市群多层次、常态化协商协调机制。

在这些城市群的发展规划中，除了关中平原、呼包鄂榆、兰州-西宁等城市群规划期至2035年，其他包括长江中游、哈长、成渝、长江三角洲、北部湾、中原等城市群的规划期限都是到2020年。

今年2月，国务院批复了《长江中游城市群发展“十四五”实施方案》。作为第一个获批的城市群，长江中游城市群也是第一个获批“十四五”实施方案的。近日，《北部湾城市群建设“十四五”实施方案》也获得国务院批复。

陈耀表示，跨省级行政区域城市群协调难度大，要有比较有效的协调机制。除非在国务院或者国家部委层面建立协调机制，没有上一级协调机制，推进起来比较困难。现在大多是城市群内部根据规划定位各自做各自的事情，涉及跨省级之间的事项推进得比较难。

《长江中游城市群发展“十四五”实施方案》在肯定过去成果时也指出，长江中游城市群发展还面临不少突出问题，主要是省际协商协作机制不健全，一体化发展水平偏低；中心城市对周边辐射带动不足，次级城市发展相对缓慢；关键技术攻关和创新成果转化能力不强，具备核心竞争力的产业偏少；营商环境有待优化，全方位开放格局尚未全面形成；长江污染治理基础还不牢固，绿色低碳转型任务繁重；新冠肺炎疫情的发生也暴露出安全韧性发展水平不高，防范化解重大风险能力较弱等问题。

国家发改委政研室发布的新型城镇化典型案例也指出，北部湾城市群总体仍处于培育阶段,整体经济发展水平偏低,常住人口城镇化率低于全国平均水平。基础设施互联互通不足；产业集群化发展水平不足；对外开放水平有待提升；一体化发展水平仍然偏低,高效协同的发展机制有待健全。

陈耀表示，城市群建设规划核心是一体化，要促进要素资源在城市群内部有效配置，打破行政边界的障碍。可以推出一些城市群内跨区域的重大项目工程，能够推进区域联动，跨区域协调发展。这些项目包括城际铁路、高速公路，以及新型基础设施、科技基础设施，形成共享平台。

“十四五”规划也提出，以促进城市群发展为抓手，全面形成“两横三纵”城镇化战略格局。优化提升京津冀、长三角、珠三角、成渝、长江中游等城市群，发展壮大山东半岛、粤闽浙沿海、中原、关中平原、北部湾等城市群，培育发展哈长、辽中南、山西中部、黔中、滇中、呼包鄂榆、兰州－西宁、宁夏沿黄、天山北坡等城市群。

其中，《长江中游城市群发展“十四五”实施方案》提出，以培育发展现代化都市圈为引领，优化多中心网络化城市群结构，增强经济和人口承载能力，在全国统一大市场中发挥空间枢纽作用，打造长江经济带发展和中部地区崛起的重要支撑、全国高质量发展的重要增长极、具有国际影响力的重要城市群。