加快推动统一大市场建设的关键抓手︱法经兵言

近日，《中共中央 国务院关于加快建设全国统一大市场的意见》（下称《意见》）正式出台，充分延续了中央经济工作会议的精神，强调稳市场、保就业、促发展。在疫情反复的大背景下，《意见》的出台提振了市场信心，对维护市场安全、促进市场要素涌流具有重要意义。《意见》中所提及的大部分内容属于之前各类经济政策的整合提升，建设全国统一大市场也是维护公平竞争、促进产业转型升级、优化要素分配机制的必然结果。因此，建设全国统一大市场也是对经济社会治理的一次综合改革升级，是全方位、多层次、全领域的完善和加强。

《意见》从建设国内统一大市场，促进国内经济大循环的全局高度出发，在市场制度、市场设施、要素市场类型、市场质量、市场监管等几个方面提出更高水平的要求，充分发挥全国一盘棋的制度优势，克服疫情困难，提振市场主体发展信心。统一大市场的建设不是指重新回到计划经济，而是充分利用我国超大市场规模的优势，畅通国内循环，抵御外部风险。建设统一大市场是在内外部双重动力和压力下的结果：俄乌形势剧变，世界贸易体系的命运前途未卜，中国作为制造业大国的红利逐渐消失，拉动内需成为必要；疫情尚未有确定停息之日，地方搞封闭小市场的风险增加，全国资源需要优化调配，仅靠宏观调控远远不够，必须发挥市场机制，因此促进市场联通、保障市场安全是最优选择。

建立全国统一大市场是一个综合转型升级的复杂过程，《意见》所展示的治理过程，实际上也是不断推动市场做出两个转变的过程，一是由松散向凝合的转变，讲求全国一张清单；二是市场不断由做大向做强的转变。为确保两种转变的顺利进展，其基本进路是法治化、市场化，尤其是不断完善法治化，而推动法治化的关键抓手就是不断推动监管体系立体化、多样化以及监管能力的精准化、智能化及专业化。以治理明确导向，以治理推动转变，通过统一治理的建设带动统一市场的建设，通过治理能力的提升引领市场由大向强迈进，是《意见》的整体逻辑。

统一市场规则加快统一大市场法治化建设

建立全国统一大市场的基本进路是国际化、市场化与法治化，其中最重要的就是法治化。《意见》指出：“完善统一的产权保护制度”“实行统一的市场准入制度”“维护统一的公平竞争制度”以及“健全统一的社会信用制度”，意在促进基本市场规则形成统一标准。市场规则统一是指破除地方垄断、区域壁垒的通用规则，是全国范围内的不同地区、不同行业的市场都需遵守的基本的、逻辑自洽的行为准则。

市场规则的统一绝不是简单的一统了之，其间存在着重要的利益衡量，是逻辑自洽的统一。在“维护统一的公平竞争制度”部分提及的产业政策和公平竞争政策，二者之间存在矛盾，需要进一步加强协同。虽然二者都是调整市场经济的工具，但不同地区、不同行业的产业政策极易违反公平竞争政策，此时规则的统一就不是简单的加和或做减，而是需要对政策具体审查，做出更为精准化、区分化的规则。这并不是一个一蹴而就的过程，因此市场规则的统一需要及时洞悉市场方向、察觉市场问题，在基本的统一框架下，依据利益衡量经验，运用分级分类等手段，切实落实规则的精准性、融贯性、统一性。

市场规则的统一不是部分的统一，而是更为广泛的、高水平的统一。统一的市场规则应更能涵盖传统市场与新兴市场，并将各区域、各行业连接得更为紧密。《意见》中提到“建设现代流通网络”“完善信息交互渠道”等，表明统一的规则应是经过更为严密的整合之后，能够明显提高市场效率的规则，即更为精密、广泛的规则体系。规则在转型升级的同时也表明，我国市场正在由做大逐渐转向做强，两者相辅相成。

推动数据要素市场化，充分释放要素创新价值

法治化不仅体现在现行市场法律法规与政策规则的有机融合与协同一致，也表现在向以新业态、新产业、新模式为表征的“三新”经济领域的不断延伸，做到新领域、新场景市场上有法可依、有序发展。《意见》指出要打造统一的土地和劳动力市场、资本市场、技术和数据市场、能源市场以及生态环境市场。与土地和劳动力、资本等传统生产要素市场相较，数据要素作为新型生产要素，其要素市场建立和完善的意义和必要性更为突出。

《意见》对于数据要素的发展进一步提出要求，强调“建立健全数据安全等基础制度和标准规范，开展数据资源调查，推动数据资源开发利用”，从两个方面对建立数据要素市场进行规范。

一方面，要求建立数据流通的基本制度和规范。这表明对于数据要素流通的立和政策应进入新的发展阶段，在《数据安全法》《电子商务法》《个人信息保护法》等法律出台之后，应进一步完善相应的配套规定，细化审查规定，对于权利保护、交易流通、开放共享、安全认证等设定具体的管理措施，做到全链条、全领域、多层次地对数据要素市场进行规制。

另一方面，数据资源的开发要提高利用效率、释放数据创新价值。数据资源作为一种信息，具有固有的无体性、变动性、多样性，因此其利用的方式方法也具有多样性、复杂性、隐蔽性。基于数据资源及其利用方式的特性，数据资源的保值与升值很大程度上取决于其流通和传播，同时只有数据资源保持其流动性和优化要素配置，才会最大化其创新价值。故此，更为深入地开发和利用数据资源，就要畅通数据资源的流通路径、市场循环，破除数据要素市场中存在的诸如“二选一”、封锁屏蔽之类的违规行为，促进创新和资源配置，防止数据垄断。

然而，在开发和利用数据资源的过程中也需要兼顾数据安全和竞争公平，对于数据资源流通中的利益各方，在开发利用的过程中也要保护其合法利益。对于数据提供方来说，要完善数据安全保护机制，在采集和使用环节要公开其采集和使用政策；对于数据收集方来说，一方面要防止其实施数据垄断、建造“围墙花园”的行为，一方面也要按照“谁投入、谁贡献、谁受益”的原则，保护其应分配利益。

当前，促进数据要素市场的培育和完善仍然存在问题，《意见》中相关政策落实仍具有现实困难。首先是数据权属问题尚未得到有效界定，原始数据信息当然属于信息创始人，《个人信息保护法》也对此予以数据携带权的确认，但仅对数据携带权做出了原则性规定，经过收集、整合、加工、赋能之后的数据信息权属，数据的范围、传输格式等，目前都尚不明确，对于数据要素流通是一大困难。其次是监管机制仍有待完善，对于数据要素市场方面新型的垄断行为与不正当竞争行为监管方法仍在逐步建设之中。最后是纠纷解决能力仍不强，数据要素市场的纠纷解决机制不够灵活多样，整体解决率较低。以上三个问题的解决对于数据要素市场的建立和完善具有重要意义。

总之，要素市场扩大是此次建立全国统一大市场的重要举措。一方面将更多要素纳入市场经济的范围，能够促进经济发展、市场主体创新以及产业优化升级，推动市场由大向强；另一方面，将各种新兴要素加入市场规制的范围，有利于防止其在无序的状态下扩张，及时预估其动态，维护市场竞争公平。

以公正监管促公平竞争，补监管短板、增监管效能

法治是建立统一大市场的前提和基础，是基本进路，而保证达到法治的关键抓手就是完善监管，只有监管到位，才能保证统一大市场沿着法治的道路继续建设。完善监管又包括两个方面，一是完善监管体系，提高监管主体之间的融通度、监管程序的严谨度、监管手段的精确性，补齐监管短板，打造立体化、多样化的监管体系；二是提高监管效能，促进监管的精准化、智能化、专业化。

市场经济的本质是法治经济，建立全国统一大市场的关键是在法治框架下保障市场的公平竞争和有序健康，这就要求在建立统一大市场的过程中有效规制垄断、不正当竞争以及其他不公正交易行为。特别是在促进不同区域、行业市场融合接洽的过程中，如何避免由高向低的垄断以及由强到弱的排斥，是《意见》治理的主要内容。

公正监管是贯穿于整个《意见》的底层逻辑与基本要求，其在“市场基础制度规则统一”部分就指出要维护统一的公平竞争制度，在“打造统一的要素和资源市场”部分也提到为资本设置红绿灯，防止资本无序扩张，并且在最后监管部分又着重强调立破并举对统一大市场市场建立进行规制。

在“立”的方面，《意见》指出要补齐监管短板、提高监管效能。补齐监管短板需要打造立体化、多样化的监管体系。多样化监管强调主体和领域多样，因此《意见》对多领域、多主体、多方式、多层次明确了要求，例如对食药领域、新型互联网领域以及工程建设领域的提及，对行业协会作用的重视以及政府的沟通机制。市场监管需要更为新鲜的血液和更为灵活的方式，绝不仅仅局限于政府和主管部门的单领域立法，闭门造车。

同时，对于《意见》中所重点提及的领域，也可从中窥见中央对于市场领域的态度，即在重视新兴发展领域的同时，也关注关涉最广大人民群众切身利益的领域。在疫情期间的经济建设中，这无疑给无论是市场主体还是消费主体以充分的信心和振奋，充分体现了人文关怀。监管体系的立体化则倾向于使得监管体系精准把控、深入探索，向精准化、针对化延伸，例如在反垄断方面，重申了分类分级进行反垄断审查机制的重要性，防止向一般条款逃逸。

在提高监管效能方面，《意见》要求从程序和方式两个方面进行提升。在以往的监管程序中，监管主体往往单兵作战，导致执法效果不尽如人意。在建立全国统一大市场的前提下，《意见》着重强调监管执法需要不同行政区域、不同行业主管部门的联动，积极达成合作，统筹执法资源，优化执法力量配置，提高执法的统一性、协调性和权威性。而对于不断发展的市场，传统的方式也逐渐无法适应，因此需要创新执法方式，提高执法能力，《意见》提出“充分利用大数据等技术手段，加快推进智慧监管，提升市场监管政务服务” “跨行政区域网络监管协作”“鼓励行业协会商会、新闻媒体、消费者和公众共同开展监督评议”，通过多种方式开展监管工作。

在“破”的方面，《意见》着重强调违法行为的查处和违法法规的清除。《意见》指出在反垄断与反不正当竞争方面应当针对新业态、多领域等及时加以规制，依法惩处。建设全国统一大市场更重要的是对尚未融合之前的、与建立统一市场相抵触的法规、政策及时清理。需要遵守的规则越多，监管所面临的规则适用问题、裁判问题就越多。

此外，《意见》还重申了既往所一直重视的破除地方保护和区域壁垒的问题，即目前我国的市场仍存在市场的小封闭、小循环等情况。解决方法主要分为两个方向，第一，对于既往已有的地方歧视性政策进行全面清理和废止；第二，对于将来新出台的政策展开严格监管，审慎制定政策，完善审查程序和条件。

（陈兵系南开大学竞争法研究中心主任、法学院教授；张浩东系南开大学竞争法研究中心研究助理）