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支持新能源21条顶层规划出台 这些信号很重要

第一财经 2022-06-01 11:00:30

作者:马晨晨    责编:秦新安

新能源已纳入REITs试点支持范围

为支持新能源发展,顶层设计再出重磅文件。业界人士认为,其发展空间、扩张速度有望得到双提升。

近日,国务院办公厅转发国家发展改革委、国家能源局《关于促进新时代新能源高质量发展的实施方案》(下称《方案》),明确七方面21项举措。《方案》旨在锚定到2030年我国风电、太阳能发电总装机容量达到12亿千瓦以上的目标,加快构建清洁低碳、安全高效的能源体系。

多位业界人士表示,此次《方案》亮点颇多,进一步体现了国家大力发展新能源的决心。一是开发方面,强调集中与分布并举。二是消纳方面,明确电网主导,市场交易稳妥推进。三是资金方面,提出了地方债、电网融资、REITs等多种融资渠道。

中国技术经济学会环境技术经济分会理事张建红对第一财经记者分析称,《方案》紧扣新能源开发利用中存在的电力系统对大规模高比例新能源接网和消纳的适应性不足、土地资源约束明显等制约因素,坚持先立后破、通盘谋划,将有力促进新能源高质量发展,发挥新能源在能源保供增供方面的作用,助力实现碳达峰、碳中和。

受消息面影响,5月31日,A股新能源产业链全线活跃,风能、光伏、特高压、智能电网、绿电等板块涨幅居前。截至下午收盘,风能板块吉鑫科技、宁波东力等多股直线拉涨停;光伏板块天沃科技、北玻股份等逾10股涨停。

坚持分布式和集中式并举

今年以来,多个有关新能源发展的顶层文件均释放了分布式和集中式的发展利好。但是,由于分布式新能源单体规模小、资源分散、建设环境复杂等因素,部分业界人士对于两者的发展重心仍然持观望态度。

《方案》再次明确,坚持统筹新能源开发和利用,坚持分布式和集中式并举,突出模式和制度创新,并从四个方面提出了新能源开发利用的举措。一是加快推进以沙漠、戈壁、荒漠地区为重点的大型风电光伏发电基地建设;二是促进新能源开发利用与乡村振兴融合发展;三是推动新能源在工业和建筑领域应用;四是引导全社会消费新能源等绿色电力。

厦门大学中国能源政策研究院院长林伯强对第一财经记者表示,目前分布式光伏发展势头迅猛,去年分布式光伏新增装机甚至在史上首次超过集中式,这与国家能源局提出的“整县推进”政策密不可分。但要注意的是,最终这些装机多少能够并网、发挥多大的电力保障作用,仍然取决于配套设施和体制机制的完备程度。

“无论是要提升我国能源的清洁自给程度还是降低新能源的度电成本,风光大基地都是重中之重。今后,集中式风光的建设还要提速,才能在短时间内追上全社会用电量的增速。”林伯强说。

值得注意的是,《方案》还提出了一项具体指标:到2025年,公共机构新建建筑屋顶光伏覆盖率力争达到50%。相较于2021年10月国务院发布的《2030年前碳达峰行动方案》中“到2025年新建公共机构建筑、新建厂房屋顶光伏覆盖率力争达到50%”的表述,弱化了对新建厂房的光伏覆盖率要求。

据中信证券测算,国内近年来平均每年新建公共机构建筑面积约2亿平米,按50%屋顶光伏覆盖率估算,预计对应每年拉动约3GW光伏装机。

推动风电由核准制调整为备案制

《方案》提出,以提高管理效率为目标简化项目管理程序,完善新能源项目投资核准(备案)制度,推动风电项目由核准制调整为备案制,以新能源为主体的多能互补、源网荷储、微电网等综合能源项目,可作为整体统一办理核准(备案)手续。

这是国家层面首次提出推动风电项目由核准制调整为备案制。

2013年12月,国家能源局发文明确光伏发电项目由核准制改为备案制,将项目备案权力由国家下放到地方。

但风电项目一直实行核准制。目前,国内风电项目由省级地方主管部门核准,取得核准批复文件后方可开工建设。核准前需要规划选址意见书、项目用地预审批复函、环境影响评价批复函、节能评估批复函等文件,涉及国土、林业、环保等多个部门,核准周期多在3到12个月不等。

张建红表示,将风电项目由核准制改为备案制,符合“放管服”原则,只要符合产业投资方向和规划,企业就可以自主作出投资决策。此前光伏项目由核准制改为备案制后,装机规模大增。风电项目改为备案制,今后风电项目实施将更加容易,项目建设也会加速。

浙商证券预计,“十四五”年均新增风电装机可达64GW,若风电项目由核准制改为备案制,将有效提升审批效率,有力支撑十四五新增装机目标完成。

强化新能源用地 用海保障

《方案》强调,应完善新能源用地、用海空间用途管制规则,建立自然资源、生态环境与能源主管部门之间的协同机制。将新能源项目的空间信息按规定纳入国土空间规划“一张图”,严格落实生态环境分区管控要求,统筹安排大型风光电基地建设项目用地用林用草。

当前,土地供应已经成为制约新能源发展的重要因素。今年两会期间,多位代表委员曾就相关问题呼吁破解障碍。

全国政协常委、中国工程院院士黄震在提案《关于大力发展我国分散式风电的建议》中表示,新能源用地矛盾主要体现在三方面:一是国土空间用途规划中没有新能源建设用地专项类别,没有为新能源开发用地做指标和空间“留白”。二是复合用地的认定标准、复合用地政策不明确,项目开发受限。三是土地性质认定不统一,国土资源局和林草局对相同一块土地的性质认定不统一,需要企业跑多个部门才能拿到全部土地批文。

为此,黄震建议,编制国土空间规划时,将分散式规划和乡村规划相结合,将风机用地纳入乡村规划中,由省市直接配置规划建设用地指标,避免后期由于建设指标及土地规划、周期等影响项目落地时间。同时,根据实际情况适当放宽临时用地情况,明确项目施工完成后生态修复的标准要求等。

张建红告诉记者,风电、光伏等新能源项目普遍占地较大,而且涉及土地类型复杂,用地目的多样,给新能源项目的开发建设带来很大难度。由于用地问题,很多新能源项目迟迟拿不到备案、上不了网,想卖也卖不出去。有些项目建设之初,项目所在位置还是一片荒地,但土地性质未明确,结果电站建好后,明确为一般农业用地,最终只能拆除。

“将新能源项目的空间信息按规定纳入国土空间规划‘一张图’,既保障了新能源项目的合理用地需求,也保证了项目规划的合法性。”张建红称。

此外,《方案》还提出,大力推广生态修复类新能源项目,支持在石漠化、荒漠化土地以及采煤沉陷区等矿区开展具有生态环境保护和修复效益的新能源项目。

新能源已纳入REITs试点支持范围

“十四五”期间,风光等主要新能源已实现平价无补贴上网,因此要进一步发挥财政、金融政策的作用。

基于此背景,《方案》提出了三方面政策举措:优化财政资金使用、落实金融支持政策、丰富绿色金融产品和服务。包括:充分发挥电网企业融资优势,积极拓展资金来源,推动可再生能源发电延续补贴资金年度收支平衡;研究将新能源领域符合条件的公益性建设项目纳入地方政府债券支持范围等。

国家发改委、国家能源局有关负责人30日解读《方案》时表示,国家已将新能源项目纳入基础设施不动产投资信托基金(REITs)试点支持范围,应尽快完善项目程序流程和规范,积极推进新能源项目挂牌并扩大支持规模。

这也是国家相关部门首次表态新能源已纳入REITs试点支持范围。

中央财经大学绿色金融国际研究院能源金融研究中心主任孙李平在接受第一财经记者采访时表示,从融资需求供给方面来看,实现双碳目标将需要巨额的资金用于新能源项目开发。而其初始投资比例高的特征,使得我国各类新能源投资主体以央企、国企等为主,民营企业和小企业难以参与。

“新能源纳入到REITs为我国新能源的快速发展提供了新的融资渠道,势必为其关键的融资问题开具出很好的药方。”孙李平认为,REITs同时丰富了金融投资工具,全社会各类主体可以通过投资的形式分享新能源发展带来的红利。

不过,孙李平提醒,采用REITs的模式为新能源项目融资仍需完善制度保障。一是从金融规范来说,REITs涉及的金融领域的规范制度需要调整,简化证券化的手续。二是从底层资产来说,REITs需要权威公正的第三方和标准体系来支撑保证底层新能源资产的风险和信用评估,避免造成大规模的风险。

“从长远看,REITs的推行将促使新能源行业高质量发展,倒逼新能源行业从重投资向投资和运营并重,并将盘活海量的新能源投资,提高其流动性。”孙李平说。

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