超千亿专项债作项目资本金政策将调整：财政部研究扩大范围

为了撬动投资稳经济，地方政府专项债券（下称"专项债"）资金可以用作重大项目资本金政策，接下来将有新动作。

在近日举行的国务院政策例行吹风会上，财政部部长助理欧文汉表示，我们将积极研究适当扩大专项债券资金投向领域和扩大专项债券用作项目资本金的范围，更好发挥专项债券拉动有效投资的作用。

国务院早在2019年开始允许将专项债券作为符合条件的重大项目资本金，近些年这一政策在不断优化，包括适用领域扩围至10大领域，资本金比例红线提高至25%等。

多位专家告诉第一财经，专项债作项目资本金推动部分重大项目建设，发挥了政府投资“四两拨千斤”的撬动作用，有利于稳经济。不过近些年受各种因素影响，这项政策并未用足，因此有必要扩大专项债用作资本金范围，可考虑扩围至保障性安居工程、教育、养老等符合条件的民生项目，进一步用足用好这项政策。

二度扩围

稳经济重在稳投资，而政府主导的基础设施建设投资面临资金瓶颈，近些年专项债资金规模大幅攀升来缓解地方基建融资压力。由于今年地方动用存量额度，市场预计新增专项债筹资超过4万亿元，创历史新高。

为了充分发挥专项债资金撬动社会投资作用，2019年6月中办国办发布《关于做好地方政府专项债券发行及项目配套融资工作的通知》（下称《通知》），允许将专项债作为符合条件的重大项目资本金。

为防控风险，中国投资项目启动必须要有一定的资本金，即项目法人认缴非债务性资金，作为生意的本钱。国家针对不同领域有不同资本金比例要求，一般在20%左右。为了充分发挥专项债资金撬动社会投资效应，国家首次允许专项债这一地方政府债务性资金可作资本金，但为了防控风险，也有不少限制。

比如，上述《通知》限定专项债可作项目资本金范围为四大领域，即国家重点支持的铁路、国家高速公路和支持推进国家重大战略的地方高速公路、供电、供气项目。另外，财政部还明确各省份专项债可用作资本金规模占总规模比重不得超过20%。

为了用好用足这项政策，此后专项债可作项目资本金政策在不断调整。

比如，上述专项债作资本金使用范围由四大领域，扩围至铁路、收费公路、干线机场、内河航电枢纽和港口、城市停车场、天然气管网和储气设施、城乡电网、水利、城镇污水垃圾处理、供水等十大领域。专项债作项目资本金比例提高至25%。

此次财政部表态积极研究扩大专项债券用作项目资本金的范围，意味着适用领域有望二次扩围。

粤开证券首席经济学家罗志恒告诉第一财经，此次财政部研究扩大专项债资本金范围，主要是因为当前经济下行压力较大，面临消费低迷、房地产投资持续负增长、全球经济衰退预期导致出口可能下行，通过提振基建来稳定总需求。

他表示，当前提振基建投资要解决项目与资金两大问题。总体上来看，项目与资金错位的情况是存在的，即在不同区域间同时存在项目等资金、资金等项目的情景，这阻碍了基建投资的快速上升。因此，需要扩大专项债资本金范围，而且还要进一步加大配套资金支持。

财政部、国家发改委PPP专家库专家张继峰告诉第一财经，当前，适度超前开展公共基础设施投资是疫情下我国经济保持平稳健康发展的重要抓手，在流动性合理充裕的情况下，项目资本金的不足成为制约项目推进进度的主要瓶颈之一。适度扩大专项债券用作项目资本金的范围，对症下药，有利于通过专项债撬动社会资本、银行贷款，加快推进项目建设进度，尽快形成实物工作量，铸就稳增长的基石。

财政部数据显示，今年上半年发行的3.41万亿元新增专项债中，各地共安排超过2400亿元专项债券资金用作重大项目资本金，有效发挥政府投资“四两拨千斤”的撬动作用。

不过从专项债用作项目资本金占比来看，近些年这一比例低于10%，明显低于25%比例红线。

多位专家对第一财经分析，这主要是专项债可作资本金的十大领域项目占整个专项债项目有限，地方缺乏相应的项目，因此可作资本金有限。另外在实践操作中，专项债作资本金与专项债券配套融资存在一定冲突，市场化机构对于相关专项债作资本金项目收益性等有诸多要求，有些地方探索意愿不足等，一定程度上影响专项债作项目资本金政策效应。

而研究扩大专项债作资本金范围，正是解决上述问题的一个对策。

平衡发展与安全

在充分发挥专项债资金稳增长效应同时，官方也注重防范相应风险，做好平衡。未来专项债作资本金范围扩围，也必然会兼顾好发展与安全。

罗志恒表示，专项债用作资本金的行业一般具有两大条件：一是符合党中央国务院重大决策部署、具有较大示范带动效应的重大项目；二是项目本身具有市场化现金流，具备向金融机构市场化融资的条件。

他表示，目前专项债作项目资本金的十大领域中，更多集中在铁路、轨道交通、政府收费公路、其他交通设施、农林水利领域。

罗志恒认为，近年来，随着我国城镇化的快速推进，大量人口涌入大城市，新市民、青年人等群体住房困难问题突出，未来保障性安居工程有望被纳入专项债资本金范围。同时，随着土地市场降温、地方政府财政收入减少，地方三保压力增大，专项债可能会通过资本金的形式投入教育、养老等民生相关项目，带动相关领域投资。

张继峰表示，专项债用作项目资本金的行业领域已经比较全面和完善，下一步应通过专项债用作项目资本金的条件予以引导，尤其要关注项目的必要性（国计民生）、科学性（规模适当），在鼓励地方政府加快投资的前提下，避免盲目投资、贪大求全，防止无效投资。

根据此前《通知》，专项债可作项目资本金的重大项目，必须评估项目收益偿还专项债券本息后专项收入具备融资条件，不得超越项目收益实际水平过度融资。

另外，《通知》还要求，地方政府要按照一一对应原则，将专项债券严格落实到实体政府投资项目，不得将专项债券作为政府投资基金、产业投资基金等各类股权基金的资金来源，不得通过设立壳公司、多级子公司等中间环节注资，避免层层嵌套、层层放大杠杆。