《数据二十条》构建数据基础制度，释放数据要素价值｜法经兵言

数据作为新型生产要素，已融入生产、分配、流通、消费和社会服务管理等各环节。数据基础制度建设事关国家发展和安全大局。为加快构建数据基础制度，中共中央、国务院近日发布了《关于构建数据基础制度更好发挥数据要素作用的意见》（下称《数据二十条》）。所谓“数据基础制度”大致可以从数据确权、数据流通交易、数据收益分配及数据治理四个方面来加以阐释。

数据确权

数据确权不仅是一个法律问题，还直接影响到数据的开发与使用。近年来一些数据爬取纠纷案件更是把数据确权问题推到了舆论的风口浪尖。在数据的生产、使用、经营过程中，个人、企业甚至政府机构等相关主体均可能承担不同的角色，对数据也存在不同的利益诉求。

《数据二十条》创造性地提出根据数据来源和数据生成特征，分别界定数据生产、流通、使用过程中各参与方享有的合法权利，建立数据资源持有权、数据加工使用权和数据产品经营权“三权分置”的数据产权制度框架。“三权分置”的制度设计直面了数据要素使用与流通中的瓶颈问题，是对构建具有中国特色数据产权制度体系的有益探索。根据数据来源和数据生成特征，数据可以被分为公共数据、企业数据与个人信息数据：

其一，公共数据的确权授权机制。公共数据是指，各级党政机关、企事业单位依法履职或提供公共服务过程中产生的数据。对公共数据，要加强汇聚共享和开放开发，强化统筹授权使用和管理，推进互联互通。对不承载个人信息和不影响公共安全的公共数据，要推动按用途加大供给使用范围。对用于公共治理、公益事业的公共数据，要推动有条件无偿使用；对用于产业发展、行业发展的公共数据，要推动有条件有偿使用。

其二，企业数据的确权授权机制。企业数据是指，各类市场主体在生产经营活动中采集加工的不涉及个人信息和公共利益的数据。对企业数据，要保障市场主体投入的劳动和其他要素贡献获得合理回报，市场主体享有依法依规持有、使用、获取收益的权益。在企业数据的授权使用方面，要引导行业龙头企业、互联网平台企业发挥带动作用，促进与中小微企业双向公平授权，共同合理使用数据，赋能中小微企业数字化转型。由此可以看出，企业数据的授权使用抑或互联互通并不是无条件的、强制性的，在面向中小微企业的交易关系中才涉及促进双向公平授权问题。

其三，个人信息数据的确权授权机制。个人信息数据是指，承载个人信息的数据。对个人信息数据，要促进合理利用。推动数据处理者按照个人授权范围依法依规采集、持有、托管和使用数据，规范对个人信息的处理活动，不得采取“一揽子授权”、强制同意等方式过度收集个人信息。作为保护个人信息的举措，《数据二十条》特别提出要探索由受托者代表个人利益，监督市场主体对个人信息数据进行采集、加工、使用的机制。

数据流通交易

针对数据流通和交易存在定价难、信任难、兼容难等现实困境，《数据二十条》从完善数据流通合规与监管规则、统筹规范高效的数据交易场所、培育数据要素流通服务生态、构建数据合规跨境流通机制四个方面，系统规划了服务保障机制。

在解决定价难方面，《数据二十条》提出支持探索多样化、符合数据要素特性的定价模式和价格形成机制。用于数字化发展的公共数据按政府指导定价有偿使用，企业与个人信息数据则由市场自主定价。

在解决信任难方面，《数据二十条》提出要建立数据流通准入标准规则，强化市场主体数据全流程合规治理，确保流通数据来源合法、隐私保护到位、流通和交易规范。鼓励探索数据流通安全保障技术、标准、方案。建立实施数据安全管理认证制度，引导企业通过认证提升数据安全管理水平。

在解决兼容难方面，《数据二十条》提出要结合数据流通范围、影响程度、潜在风险，区分使用场景和用途用量，建立数据分类分级授权使用规范，探索开展数据质量标准化体系建设，加快推进数据采集和接口标准化，促进数据整合互通和互操作。

数据收益分配

对数据要素的收益分配，《数据二十条》区分初次分配和再分配，作出了具有不同侧重点的制度安排，体现了效率与公平的并重。

在初次分配阶段，以“谁投入、谁贡献、谁受益”为原则，着重保护数据要素各参与方的投入产出收益，推动数据要素收益向数据价值和使用价值的创造者合理倾斜，确保在开发挖掘数据价值各环节的投入有相应回报，强化基于数据价值创造和价值实现的激励导向。

在二次分配、三次分配阶段，重点关注公共利益和相对弱势群体。推动大型数据企业积极承担社会责任，强化对弱势群体的保障帮扶。不断健全数据要素市场体系和制度规则，防止和依法依规规制资本在数据领域无序扩张形成市场垄断等问题。统筹使用多渠道资金资源，开展数据知识普及和教育培训，着力消除不同区域间、人群间数字鸿沟。

数据治理

数据的确权授权、流通交易、收益分配构成了数据价值实现的全过程。在这一过程中，政府、企业和个人均可能成为数据权利人，分享数据红利。那么包括政府、企业与个人在内的多元主体自然也应承担相应的责任和义务，参与到数据要素的治理。《数据二十条》明确提出要把安全贯穿数据治理全过程，构建政府、企业、社会多方协同的治理模式，创新政府治理方式，明确各方主体责任和义务，完善行业自律机制，规范市场发展秩序，形成有效市场和有为政府相结合的数据要素治理格局。

政府要创新数据治理机制，实现事前事中事后的全链条监管。在数据安全与数据流通的平衡方面，要以安全为底线，把安全贯彻监管始终，同时强化反垄断与反不正当竞争，为数据流通与交易营造公平的市场环境。

企业要加强自律，增强社会责任。首先要做到守法，既要落实诸如个人信息保护法、网络安全法等法律上规定的各项积极作为义务，又不能实施反垄断法、反不正当竞争法等相关法律法规上禁止的违法行为。在守法的基础上，增强社会责任，推行面向数据商及第三方专业服务机构的数据流通交易声明和承诺制等，积极参与数据市场建设。

行业协会等社会力量可发挥各自优势，参与数据要素市场建设，开展数据安全、流通相关的技术研发与服务。此外，遭受数据安全、数据交易损失的主体利用投诉、争议仲裁渠道来合法维权，也有助于维护数据要素市场的良好秩序。

最后，为了探索和完善上述各项数据基础制度，将各项任务落到实处，《数据二十条》提出了四项保障措施。其一，加强党对构建数据基础制度工作的全面领导，促进跨地区跨部门跨层级协同联动；其二，加大政策支持力度，提升金融服务水平，鼓励征信机构提供基于企业运营数据等多种数据要素的多样化征信服务；其三，鼓励试验探索，支持浙江等地区和有条件的行业、企业先行先试；其四，稳步推进制度建设，逐步完善数据产权界定、数据流通和交易、数据要素收益分配、数据治理等主要领域关键环节的政策及标准。

整体来看，《数据二十条》立足于我国实现数据要素价值的重点问题，从基础制度体系设计到具体推进方案安排，绘制了清晰的蓝图，为政府、企业与其他社会力量提供了明确的行动指南。

（陈兵系南开大学法学院副院长、教授、博导，赵青系南开大学竞争法研究中心博士后）