跨越山河优化空间格局，这些大城市再造一座新城｜秀言城事

中国一些大城市的传统城市格局正在改变，跨过原来城市的边界，一座座新城正在崛起。

最近，西安和武汉等城市发布建设新城区的规划，而其他城市也筹划城市新的跨越方向，拉大城市骨架，扩张城市增长新空间。

多地实施城市扩张战略

2月15日，西安市第十七届人大三次会议开幕，西安市政府工作报告提出，“推动各类资源要素、工作力量和项目布局向‘北跨’聚集，促进产城融合、板块联动，构建渭河南北呼应的拥河发展格局”。

就在当天，西安推进“北跨”发展重点项目集中开工，150个项目总投资1324.63亿元，吹响了西安“北跨”的号角。同时，西安正在制定《推进“北跨”发展行动方案（2023~2025年）》《推进“北跨”发展空间规划纲要》等一系列实施方案。

2月7日，武汉发布的新城规划显示，武汉新城打破了传统的行政区划，横跨武汉、鄂州两市，规划了约719平方公里建设新城。

2月4日，昆明市第十五届人民代表大会第三次会议开幕，有人大代表提出了《关于加快实施昆明主城“西拓”战略的建议》，提出实施昆明主城“西拓”战略，有利于推动昆明从“环滇”发展转向“一体两翼”发展，跳出滇池流域，进一步优化城市发展空间格局。

实际上，近年来，越来越多的城市尤其是大城市，提出打破原有城市格局，实施城市跨越山河的扩张战略。比如长沙跨越湘江向西发展，成都跨过龙泉山开辟东部城区，杭州由西湖时代演变成为钱塘江时代。

城镇化的进程加速是这些城市扩张的重要因素。从人口七普数据来看，人口大规模向大城市、中心城市集中。比如，2020年相比2010年，深圳、广州、成都和西安等城市分别增加了714万、597.58万、582万和449万人。

正在召开的成都2023年两会上，有代表就表示，成都中心城区的开放强度已经超过80%，一些街道承载的人口非常大。人口和产业的集聚，城市的综合承载力趋于饱和，这就迫使城市不断向外扩张。

陕西社科院研究员张宝通向第一财经表示，西安南面有秦岭，而且南部城区已经填满了，发展得很成熟，但是渭河以北有广阔天地，现在发展不如南部城区，存在很大潜力。多年以前就提出跨越渭河向北发展，现在是进一步明确了向北发展的城市战略。

2018年，《大西安2050空间发展战略规划》首次提出：实施“南控、北跨、西融、东拓、中优”空间战略，实现跨渭河发展，打造渭河世界级滨水景观带，形成大西安发展的强劲驱动力。

《长江中游城市群发展“十四五”实施方案》也提出，推动武汉、长沙合理有序疏解一般性制造业，引导优质公共服务资源优化布局并向周边辐射延伸，逐步降低武汉市江汉区等城区过高的人口密度。

因此，跳出原有城市格局寻找新空间，拉大城市骨架开发新城区，成为这些城市的扩展战略。昆明市人大代表就建议，昆明主城“西拓”战略覆盖范围达2815.4平方公里，均位于滇池流域之外，生态环保制约因素较少，有约756平方公里适宜城镇建设的空间，发展空间充足。

不仅在于人口和产业的压力，城市扩张还有城市管理者主动作为的因素。拉大城市骨架，可以扩容城市经济增长空间，提升城市能级和增强城市功能，同时，以城市新区的建设拉动全市经济增长，又培育新的引擎和增长极。

2022年，西安市GDP达11486.51亿元。西安就提出，通过“北跨”打造下一个万亿级经济体量和高品质生活的重要载体，将为西安国家中心城市综合能级提升和空间格局拓展带来新突破。

不仅如此，一些新城区的建设又承担着促进都市圈、城市群一体发展的任务。湖北省社科院研究员彭智敏向第一财经表示，国家推动都市圈建设，促进武汉都市圈的融合发展，通过打破行政区划限制，建设武汉新城，可以促进区域内一体化发展。

防止城市摊大饼

去年12月，中共中央、国务院印发了《扩大内需战略规划纲要（2022~2035年）》（下称《纲要》）。

《纲要》要求，推进超大特大城市瘦身健体，严控中心城市规模无序扩张。完善大中城市宜居宜业功能，支持培育新生中小城市。健全城镇体系，依法依规加强城市生态修复和功能完善，合理确定城市规模、人口密度、空间结构。

实际上，人口和城市急剧膨胀也带来诸多问题。随着大城市的不断扩张，中央多个文件就对城市扩展进行约束，这在最近两年出台的区域规划中有明显的体现。

比如，《黄河流域生态保护和高质量发展规划纲要》提出，强化生态环境、水资源等约束和城镇开发边界管控，防止城市“摊大饼”式无序扩张，推动沿黄特大城市瘦身健体、减量增效。

《成渝地区双城经济圈发展规划纲要》提出，推动超大特大城市中心城区瘦身健体。统筹兼顾经济、生态、安全、健康等多元需求，推动重庆和成都中心城区功能升级，合理控制规模，优化开发格局，推动城市发展由外延扩张式向内涵提升式转变，防止城市“摊大饼”，积极破解“大城市病”，合理控制开发强度和人口密度。

彭智敏表示，要防止城市盲目扩张，要通过城市总体规划，提高投资效率和土地产出率，以及比如地铁建设的限制性政策等措施来约束城市盲目扩张。

成都曾经进行过测算，要在2035年达到上海现在的水平，成都GDP需达到3.5万亿元，按目前土地产出率在未来15年用地空间需增加400平方公里；按照2035年基本实现社会主义现代化目标，GDP需达4.3万亿元，需增加用地空间700平方公里。

因此，成都迫切需要转变发展方式，提高土地产出率。成都市委十三届七次全会提出，必须坚持主动拓展增量空间与节约集约优化存量空间并举，推动生态资源禀赋和环境承载容量相匹配，实现人口规模结构动态优化和城市空间绩效系统提升。

去年召开的成都市第十四次党代会又提出，推动中心城区、城市新区和郊区“三个做优做强”提升城市整体功能。

其中，城市新区要坚持创新驱动、高端引领、产城融合、联动发展，围绕做优做强创新策源转化、国际门户枢纽、新兴产业集聚等核心功能，协同发展先进制造业和现代服务业，打造高质量发展的动力引擎和新的增长极。

武汉新城则将聚焦四大模块——“建设世界级科技创新策源高地”“大力发展战略性新兴产业”“突破性发展数字经济”与“集聚发展高端服务业”。到2035年，武汉新城要成为引领武汉都市圈高质量发展、支撑长江中游世界级城市群建设的重要极核。

事实上，在城市扩张的过程中，中心城区还面临产业空心化的问题，彭智敏表示，从七普数据来看，武汉东湖等新城区的人口增长速度很快，而老城区人口是减少的。原来的中心城没有了工业，制造业进行了搬迁，只有第三产业，但是，土地价格昂贵等因素又限制其发展。

在成都“三个做优做强”中就明确，中心城区要推动城市有机更新、产业转型升级、宜居品质提升、治理效能增强，全面做优做强高端要素运筹、国际交流交往、现代产业支撑、文化传承创新、时尚消费引领等核心功能，有序疏解非核心功能，加快实现由中心集聚向辐射带动转变。