完善数据产权登记制度 更好实现数据要素价值

2022年12月，中共中央 国务院印发了《关于构建数据基础制度 更好发挥数据要素作用的意见》（以下简称《数据二十条》），在国际上率先提出数据资源持有权、数据加工使用权和数据产品经营权“三权分置”的中国特色数据产权制度框架，并强调研究数据产权登记新方式。近日，深圳市、北京市相继发布《深圳市数据产权登记管理暂行办法（以下简称《暂行办法》）《关于更好发挥数据要素作用进一步加快发展数字经济的实施意见》（以下简称《实施意见》），对各自区域内的数据产权登记进行了制度规范和创新，明确了建立健全数据产权登记制度的重要性，为优化数据产权登记实践提供了制度保障。基于此，本文聚焦数据产权登记制度的内涵与作用，总结北京市与深圳市数据产权登记的实践经验，并为进一步完善和落实数据产权登记制度提出建议。

一、建立健全数据产权登记制度的必要性

数据产权登记就是通过登记界定数据资源和产品的基本信息和权利归属，以法律的形式确认特定主体所拥有的数据资源持有权、数据加工使用权、数据产品经营权等权利。数据产权登记制度通过规定登记程序、登记平台、登记主体、权利主体和权利客体、监管主体等，规范数据产权登记行为。数据产权登记惠及各类市场主体和亿万民众的切身利益，建立健全数据产权登记制度有利于构建全国一体化数据要素登记体系，推动构建数据要素全国统一大市场。

第一，从理论角度看，数据产权登记制度是中国特色数据产权制度的基本组成部分。中国特色数据产权制度以数据为客体，是一种体现数据资源持有权、数据加工使用权、数据产品经营权“三权分置”的数据财产权，而数据产权确认的制度保障是登记制度。数据产权登记制度在特定的权利类属与产权主体、客体之间确立了法律关系，界定了特定的数据权属状况和数据权利保护模式。如深圳市对数据分类确权、分别建立适配数据流通各环节的登记体系，反映的即一种数据权属与流通环节相对应，基于与物权、知识产权相并列的新型财产权利的数据权利保护模式；而北京市前期将数据处理者作为申报主体、数据产品作为客体进行登记，即一种知识产权的保护模式。

第二，从实践角度看，数据产权登记制度是规范引导数据要素市场化的制度前提。“数据要素市场化是将数据作为一种要素资源，通过市场机制进行交易、流通和配置”，而要素资源高效交易、流通和配置的前提是数据产权登记。通过登记确权能够明确数据资源和数据产品的基本信息和权利归属，从而在市场流通环节提供有效力的凭证，降低获取必要产品信息的成本，提升交易互信，加速数据由价值到价格的转化，促进数据资产顺利评估和入表，优化数据要素配置。

第三，从产业发展角度看，数据产权登记制度是大数据阶段数字经济基础对上层建筑的要求。大数据阶段，数字经济蓬勃发展，数据资产和数据产品总量不断上升，需要对庞大的数据资源进行归集和开发，规范数据的市场化运营和管理。数据产权登记是准确把握我国数据资源状况不可或缺的一项持续性实践，数据产权登记制度有利于规范数据产权登记行为，推进数据要素统计和会计核算等工作有序展开，并在此基础上健全数据市场准入体系和管理规则，一方面为数据要素型企业认定提供凭证依据，另一方面为解决数据权益纠纷提供法律保障，促进数据市场管理、支撑行业扶持政策、优化数字经济营商环境。

二、北京、深圳数据产权登记的实践经验

为响应《数据二十条》“建立数据产权制度，研究数据产权登记新方式”的要求，深圳市、北京市相继印发了《暂行办法》和《实施意见》，丰富了区域性数据产权登记的实践经验。北京市数据产权登记实践呈现出由知识产权的数据权利保护模式到数据资产登记模式的转变。

两种模式对应的标志性文件分别为2023年5月北京市知识产权局等单位出台的《北京市数据知识产权登记管理办法》（以下简称《管理办法》）和7月中共北京市委、北京市人民政府印发的《实施意见》）。在制度规范层面有两大重要转变，一是数据产权登记的定义和适用范围由《管理办法》所规定的“本市行政区域内的数据知识产权登记管理工作”（大致包括首次登记、变更登记、注销登记和异议登记），发展细化为《实施意见》中规定的“发放数据资产登记证书，详细载明权利类型和数据状况，形成数据目录，并提供核验服务”。

二是有关登记机构的规定，由《管理办法》中指定“北京市知识产权局统筹本市行政区域内的数据知识产权登记管理工作，建设全市统一的数据知识产权登记平台，开展本市行政区域内数据知识产权登记工作。北京市知识产权保护中心具体承办数据知识产权登记工作”，到《实施办法》中拓展了登记机构的资质范围，公共数据资产由市大数据中心登记，社会数据资产由依法设立的数据交易机构登记，依托北京国际大数据交易所加强社会登记平台建设，登记技术上开始强调区块链技术在大数据平台上的应用等。登记程序基本遵循《管理办法》规定的申请、审查、公示、异议处理、发放证书的一般流程。在制度落实层面，北京市加强统筹在市大数据中心和社会数据交易平台开展数据产权登记服务，设立公共数据专区和社会数据专区以拓宽数据产权登记的应用场景，拟搭建包括跨国企业依托现有云计算基础设施建设数据运营平台、海淀区等的北京数字贸易港、朝阳区的北京商务中心区跨国企业数据流通服务中心在内的平台和试验区。以北京大兴国际机场临空经济区的数字贸易试验区为例，由大兴机场临空区与北京大学合作打造数字产权登记和交易平台，采用数联网技术，北大自主知识产权全球首个数据计量单位DRs、数据库指纹等核心技术，以技术对等为基础的数据双向跨境合作模式，这种数据产权登记与数据资源交易登记互联的平台具有独特优势，对企业而言提升了企业数据跨境工作的自我合规和管理能力，对社会而言推动了技术与业务融合的数字贸易基础设施技术与服务创新。深圳市则在实践中逐渐探索出了一套数据分类确权、分别建立适配数据流通各环节的登记体系。在制度规范层面，2023年6月深圳市发改委发布的《暂行办法》中有几大要点。一是规定数据产权登记的定义和适用范围，“数据产权登记是指数据产权登记机构将数据资源和数据产品的权属情况及其他事项进行记载的行为”“数据资源和数据产品在本市行政区域内的首次登记、许可登记、转移登记、变更登记、注销登记和异议登记，适用本办法”。二是规定登记机构的职能、初步规范登记技术，不明确指定登记机构，而是通过具体化登记机构的职能和技术储备对有登记资质的平台和机构进行授权。登记机构负责制定并执行登记程序的有关业务规则、推动规则互认和衔接，依法提供登记业务运作相关服务，运营和维护登记存证平台、实现与市内外相关平台互联，配合处罚第三方服务机构的违法违规行为，研究完善登记方式、促进登记的场景应用等，此外，“登记机构应当运用区块链等相关技术，对登记信息进行上链保存，并妥善保存登记的原始凭证及有关文件和资料”。

三是规定登记行为及其具体程序，“首次登记程序为申请、受理、审查、公示和发证”“注销登记程序为申请、受理、审查和销证”，异议登记程序大致为申请、受理、审查和出具证明，除以上三类登记外，其他登记程序均为申请、受理、审查和发证，申请人提交材料依据登记类型而有所不同。深圳市通过数据产权登记制度创新实现了数据确权，探索建立了跨部门协同数据产权登记的监管模式，推动了数据资源市场化流动和数据产品的高效流通。在制度落实层面，一是数据产权登记贯穿数据流通、交易的各个环节，包括数据资产确权、审核与价值评估、信贷审批、企业授信等环节，均可能存在首次登记、许可登记、转移登记、变更登记、注销登记和异议登记等行为。二是登记机构与登记平台参与方呈现出多元化的特点，以深圳数据交易所联合中国光大银行深圳分行以及第三方中介服务机构搭建的数据交易平台为例，数据提供方、 数据购买方、中介服务方以及数据监管部门等众多机构共同构成了完整的场内交易平台市场生态。三是由于数据产权登记融通于数据流通交易的各环节中，数据资源具有较高的变现效率，对企业而言方便数据要素型企业融资，对社会而言有利于数据资产估值模式的创新，有利于数据资产化业务流程形成共识、标准。

三、推动落实数据产权登记制度的建议

第一，顶层设计与地方试点相结合。一方面，中央要有一些基础性制度，从顶层指导应该如何进行数据产权登记，要以《数据二十条》为基础，“牢牢把握数据要素权益属性、资产属性和流通属性，从法律、制度、机构和平台四个方面协同发力，构建全国一体化数据要素登记体系”。另一方面，地方要进行试点示范，要结合地方数据要素市场发育程度、数据产业发展情况、数据商产品交易模式和数据资源登记习惯等特点，研究数据产权登记的新方式，充分开展试点探索，创造一些有利于本地发展的经验做法。培育数据要素登记平台，增强数据要素登记平台和交易平台的互联，促进区域内外数据登记和交易平台的互联，逐步构建全国一体化数据要素登记体系。

第二，建立更加细化的法律法规体系和标准规范体系。构建全国一体化数据要素等级体系，就要有基础的规范体系，实现“全国一盘棋”。数据产权登记制度的规则规范有赖于地方的试点、探索，以及相关的科研机构进行调研探究，逐步建立法律法规体系，明确法律允许和禁止的界限，推动行业发展。可以通过选择诸如工业、交通、金融等优势行业和关键领域进行试点，鼓励市属国有企业以及有条件的企业率先在数据交易机构开展数据资产登记，在此过程中探索出一些优秀的具体流程，形成标准化案例在全国各地推广，但也要因地制宜，各地要在合法合规的前提下充分探索适用的数据产权登记方式。

第三，鼓励多元主体共同参与平台建设。数据产权登记不仅与政府、科研机构、授权的公共数据运营方、国企和央企有关，也与拥有大量数据资产和数字应用场景的企业密切相关，各方应以不同的身份角色充分参与到数据产权登记的实践中。只有调动社会各方力量共同参与，才能把数据产权登记制度向深处、实处推进，充分探索出好的经验做法。多元主体参与有利于拓宽数据产权登记的应用场景，加速数据产权登记价值向市场价格的转化，优化数据资产监管和授信结构。例如，基于深圳市基于数据流通各环节进行登记的经验，由数据提供方、 数据购买方、中介服务方以及数据监管部门等众多机构共同构成完整的场内交易平台市场生态。或基于北京市数据专区的经验，“支持相关单位、行业协会、产业联盟在京建设各类数据服务公共平台，提供公共数据服务”。

（王鹏为北京社科院研究员，南昌理工学院数字经济研究院院长）