多地开启新一轮地铁规划报批，城市财政压力有多大

轨道交通建设进入新一轮城市密集申报审批周期。

随着成都、西安、武汉等多个中心城市当期轨道交通建设进入尾声，这些城市开启了新一期的规划编制和报批流程。

多个城市即将报批

8月15日，合肥市轨道交通集团公司官网发布《合肥市城市轨道交通第四期建设规划环评第二次公众意见征询》。本期建设规划拟建设5个项目，包含2个新建项目和3个延伸项目，以及配套的车辆段、停车场、车站、主变电所等相关工程，线路总规模约115公里。

今年6月初，《成都市城市轨道交通第五期建设规划（2024-2029年）社会稳定风险评估公示》发布。在去年年底和今年年初，该规划已经完成两次环境影响评价公示，官方称力争年底前获批。

陕西省发改委最近也表示，已经按照相关要求，启动了西安地铁四期规划研究工作，预计年底可具备报批条件，并且将西安地铁3号线二期、11号线一期、12号线、16号线二期纳入西安地铁四期建设论证。

今年以来，多个城市开启新一轮轨道交通规划报批程序，还有一些城市也在进行新的轨道交通规划的编制以及前期研究论证。形成多个城市密集申报轨道交通的一个重要原因在于2018~2020年的密集批复。

2017年包头地铁建设被叫停，此后一年，城市轨道交通规划审批也被暂停。2018年7月，国务院办公厅印发了《关于进一步加强城市轨道交通规划建设管理的意见》（下称《意见》），对申报建设轨道交通城市的地区生产总值、财政、市区常住人口、客运线路运输强度等作了硬性规定。

这次停顿使一些城市的建设规划审批延后。2018年11月以后，国家发改委密集批复了重庆、长春、上海、武汉、郑州、西安、成都、徐州、合肥、济南、宁波、佛山、青岛和无锡等城市的轨道交通规划，以及北京、济南、杭州等城市的规划调整方案也先后获批。

根据《意见》，规划期限一般为5~6年，因此，在“包头地铁被叫停”后批复的城市轨道交通规划即将完成，这些规划大多将在2023年和2024年结束。其中，2024年结束的有长春三期、武汉四期、西安三期、郑州三期、成都四期和徐州二期等。去年以来，杭州、深圳等地已经获批。

《意见》还规定，原则上本轮建设规划实施最后一年或规划项目总投资完成70%以上的，方可开展新一轮建设规划报批工作。不过，一些尚不具备报批条件的城市也在抓紧新一期规划的前期研究工作。

比如，广州市城市轨道交通第三期建设规划原本是到2023年结束，但是2022年年底，第三期建设规划调整获国家发改委批复，规划建设期限也将延迟。

近日，广州市发改委称，正抓紧推进国家已批复的广州市城市轨道交通第三期建设规划(及调整)相关线路建设，按照国家发展改革委关于城市轨道交通规划建设的有关规定，广州市暂不具备城市轨道交通四期建设规划报批条件。目前，广州市发改委已组织广州地铁集团启动城市轨道交通四期建设规划方案研究工作。

运营财务压力大

由于《意见》规定的条件升级了报批的门槛，有些城市因此被挡在门外，有些城市可能在完成之前的项目后难以接续建设，有的城市则可能受当期项目建设进度影响，新一期规划不能如期报批。

8月8日，兰州市自然资源局在官网发布关于《兰州市城市轨道交通新一轮线网规划》的公示，征求公众意见。根据规划，新一轮线网增加了中运量辅助线路3号线、4号线、7号线。

根据统计公报，2022年，兰州地区生产总值3343.5亿元，全市常住人口441.53万人，全年全市一般公共预算收入221.0亿元。《意见》要求申报建设地铁的城市一般公共财政预算收入应在300亿元以上，地区生产总值在3000亿元以上，市区常住人口在300万人以上。

事实上，《意见》出台的一个重要出发点就是防范加重地方债务负担。《意见》指出，部分城市对城市轨道交通发展的客观规律认识不足，对实际需求和自身实力把握不到位，存在规划过度超前、建设规模过于集中、资金落实不到位等问题，一定程度上加重了地方债务负担。

8月16日，长沙市轨道交通集团回复网友时称，长沙市城市轨道交通第四期建设规划于2022年8月确定了编制单位，正在按总体工作计划抓紧推进研究及编制工作，目前，已就湘江新区、各相关区县政府关于近期建设线路的诉求完成了调研并收集了书面意见，正在开展财政承受能力及规模匡算研究。

随着各地轨道交通建设向网络化铺开，线路不断增加，轨道交通建设和运营维护的成本大幅增加，使得地方财务压力加大。

专家介绍，地铁造价一公里7亿~8亿元，有的甚至超过10亿元。而中国城市轨道交通协会发布的城市轨道交通《2022年度统计和分析报告》显示，2022年，全国城市轨道交通平均每车公里运营成本23.49元，同比下降1.61元；平均每人次公里运营成本1.49元，同比增加0.21元；总成本中人工成本占比53.45%，同比上升1.01个百分点，电费占比10.59%，同比上升0.71个百分点。

中国城市轨道交通协会资源经营专业委员会编制的《城市轨道交通资源经营年报（2022）》显示，2022年城市轨道交通资源经营总收入为641.3亿元（即非票务收入），相比去年增加201.4亿元，同比上涨45.8%；收益方面不完全统计达到132.8亿元，相比去年增加7.6亿元，同比上涨6.1%。

年报还显示，2022年收入构成中，物业开发收入为482.4亿元，占总收入的75%，广通商经营收入为92.1亿元，占总收入的14%，其他收入为66.9亿元，占总收入的11%；总体收益中物业开发收益104.1亿元，广通商经营收益37.5亿元。物业开发仍是轨道交通资源经营的主要部分。

而根据各轨道交通集团发布的年报，这些公司很重要的收入来源是财政补助，如果扣除财政补助，大多数城市轨道交通集团是亏损的。其中，杭州、重庆、郑州、青岛、宁波、成都和南京等城市轨道交通集团2022年财政补贴都超过50亿元。

西安交通大学教授郝渊晓向第一财经表示，地铁是城市基础设施，对于完善城市功能有很大作用，这些产品本身带有公共产品的性质，因此不可能有盈利和高回报。由于投资规模比较大，所以主要是政府投资。

因此，要平衡财务压力，越来越多城市采取TOD模式（以公共交通为导向的开发），在地铁建设同时进行产业开发，利用“轨道+物业”模式来强化自身的造血功能，通过住宅和综合商业用地的开发，为地铁增加收益。不过，郝渊晓认为，这并不能解决根本问题。

郝渊晓认为，地方政府进行轨道交通建设要从实际出发，量力而行，做好规划和经营预测。把投资放在财政可承担的范围内。但做到这一点很难，因为轨道交通建设被作为投资拉动甚至政绩工程，所以地方难以抑制这种投资冲动。