为更好地发挥投资稳增长效应,中央要求地方加快发债,8月地方政府债券发行迎来年内高峰。
根据公开发债数据,今年8月份全国地方政府债券发行规模约1.3万亿元,创年内新高,而这主要是新增专项债券发行明显提速。今年前8个月,全国地方政府债券发行规模约6.3万亿元,比去年同期略有增长(3%),创同期历史新高。
当前地方财政收支矛盾较大,地方基础设施建设等目及偿还旧债的所需资金比较依赖举债。而在国内需求不足叠加复杂外部形势下,中国经济恢复承压,主要宏观经济指标有所回落。为了稳经济,财政政策发力备受期待。
面对当前经济新的困难挑战,近期中共中央政治局会议明确要求,要更好发挥政府投资带动作用,加快地方政府专项债券发行和使用。今年总额3.8万亿元新增专项债券发行进度明显慢于去年。
为了落实这一要求,财政部要求各地今年新增专项债券力争在9月底前基本发行完毕,用于项目建设的专项债券资金力争在10月底前使用完毕。在这一要求下,各地加快发债稳经济,8月迎来年内发债高峰。新增专项债是带动扩大有效投资,稳定宏观经济的重要手段。
根据公开发债数据,今年前8个月,今年新增债券发行约3.7万亿元。其中新增专项债券发行规模突破3万亿元,约3.1万亿元,这占全年新增专项债额度(3.8万亿元)比重超过八成。
多位接受第一财经采访的专家认为,按照财政部上述部署,地方绝大部分新增专项债能在9月底前完成发行,并尽快使用,从而形成实物工作量,带动扩大有效投资,补短板,为稳定宏观经济大盘提供支撑。
目前新增专项债主要用于市政建设和产业园区基础设施、交通基础设施、社会事业、保障性安居工程等领域重大项目。财政部数据显示,今年前7个月各地共发行用于项目建设的新增专项债券2.34万亿元,占已下达额度的63.2%,累计支持项目近2万个。已发行专项债券中,用作项目资本金的约2200亿元,引导带动社会投资。
广发证券固定收益首席分析师刘郁称,主要从地方已经披露的发行计划来看,预计9月新增专项债发行规模可能在5000亿元左右,新增一般债发行规模在400亿元左右。剩余额度将留到10~11月发行。
除了加快发债外,根据《国务院关于今年以来预算执行情况的报告》中对下一步财政重点工作安排,财政部还将研究扩大投向领域和用作项目资本金范围,引导带动社会投资。加强专项债券项目储备和投后管理,完善项目建设和运营全周期、全过程监督管理机制,提升专项债券资金使用效益。
新增专项债券投向领域已逐步扩至11个领域,新能源项目、新型基础设施两大领域去年被纳入支持范围。专项债作资本金范围也扩围至13个,去年新增了新能源项目、煤炭储备设施、国家级产业园区基础设施。
中央财经大学教授温来成告诉第一财经,专项债必须用于有一定收益的公益性项目,目前投向范围比较大,不过按照政府投资条例规定来说,还有一定扩展空间。适当扩大专项债投向,能够更好地满足各地实际情况,来推动专项债项目建设运营。
近些年不少地方审计部门也发现,一些专项债存在资金闲置、投向不合规、资金挪用、项目收益不及预期等问题,如何强化管理提高专项债资金使用效益,也成为近些年监管部门关注的重点。
为了防范地方债风险,财政部近些年完善地方政府专项债券项目管理,严禁将专项债券用于各类楼堂馆所、形象工程和政绩工程以及各类非公益性资本支出项目,严格执行违规使用地方政府专项债券处理处罚机制,全面压实主管部门和项目单位管理责任。
地方政府债券除了前述新增债券外,另一大组成部分是再融资债券。相比于新增债券主要是用于基础设施等民生重大项目建设,再融资债券则主要是用于偿还到期债务本金,即借新还旧。
根据公开发债数据,今年前8个月地方政府发行再融资债券约2.6万亿元,同比增长约44%。多位财税专家分析,今年以来再融资债券发行规模明显增长,主要还是今年到期债务规模(3.65万亿元)大,而在财政收支矛盾较大当下,地方偿债主要依赖借新还旧。
今年地方财政收支矛盾依然较大。根据财政部数据,今年前7个月地方一般公共预算本级收入约7.6万亿元,同比增长11.8%。这主要受去年4月份开始实施大规模增值税留抵退税政策、集中退税较多,拉低基数。今年前7个月,地方政府性基金预算本级收入2.6万亿元,同比下降15.5%。这主要是受房地产市场深度调整,卖地收入大幅下滑所致。
近些年受财政收入增长乏力叠加债务集中到期影响,地方愈加依赖通过发行再融资债券来借新还旧,缓解当期偿债压力。
财政部数据显示,今年前7个月地方政府债券到期偿还本金约2万亿元,其中发行再融资债券偿还本金约1.8万亿元,占偿还本金比重约九成。剩余本金则靠安排财政资金等偿还。
《中国地方政府债券蓝皮书(2023)》称,地方债偿还高度依赖借新还旧,尽管短期内缓解债务压力,但长期来看将增加未来财政付息压力并面临利率波动风险。今年财政承压下仍将依赖再融资债滚动。地方需合理规划安排再融资债券发行:一是规模不宜过高,避免后续付息压力过大;二是期限结构需优化,避免未来到期过于集中。
为了防范地方政府债务风险,国务院制定实施一揽子化债方案。目前根据多个省份公开信息,地方积极与财政部对接,争取纳入财政部扩大建制县区隐性债务化解试点工作,获得特殊再融资债券额度,从而通过发行再融资债券来置换部分隐性债务,从而延长偿债期限,并降低利息,缓释风险。目前机构普遍预计这一特殊再融资债券额度在1万亿元以上,按照地方债限额管理规定,这一额度上限不超过2.6万亿元。这意味着后续再融资债券发行规模有望继续保持增长。
地方借的5.4万亿元资金,四成多用于偿还旧债,剩下的主要用于重大项目建设
市场预计第三季度或有3万亿元左右地方债发行。
一半用于还旧债,另一半主要投向市政、产业园区、交通等重大公益性项目
为了尽早发挥债券资金稳投资补短板等效益,近些年在全国人大常委会授权下,国务院会在上一年底提前下达当年部分新增债务限额,便于地方在当年初尽快发债。
前5个月用于项目建设的新增专项债中,投向基础设施建设领域的占比约七成,高于过去几年。