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万亿特别国债可用于发工资、化债?这些误解值得澄清

第一财经 2023-10-25 16:55:13 听新闻

作者:陈益刊    责编:秦新安

1万亿元增发国债,不能直接用于地方化债或发工资等经常性支出

中央政府借钱一般通过发行国债,来弥补财政赤字(支大于收的部分)。每年3月全国两会期间会确定当年新增发债额度,比如今年两会上确定了中央财政赤字3.16万亿元,这就需要发行国债来弥补。

但今年有点特殊。因为国务院提出要在上述计划之外,增发1万亿元国债,这已被全国人大常委会批准,财政部已经准备尽快发债。这种计划外增发国债情况历史上有过几次,最近一次是2020年发行的1万亿元抗疫特别国债,都是1万亿元,这次的国务院增发国债有何特别之处?为啥发、谁来买、怎么花、有何影响?第一财经带您读懂。

1万亿地方不能用来发工资、化债

今年以来经济曲折式复苏,经济下行叠加楼市土地市场低迷,地方财政收支矛盾依然较大,一些市县债务负担较重。为了缓解地方政府债务风险,一些地方最近还密集借了1万亿元用于偿还存量债务。

在这一节点,国务院突然增发1万亿元国债,并把钱全部给地方用,且中央来还钱不用地方还一分钱,一时引起部分人士猜测,这笔钱会不会给地方拿去化债或者用于发工资等经常性支出?

答案显然不是如此。

财政部副部长朱忠明在10月25日国务院政策例行吹风会上表示,这次增发的1万亿元国债,是用于支持灾后恢复重建和提升防灾减灾救灾能力。比如今年受暴雨洪涝灾害冲击较大的京津冀、东北、河南等地灾后恢复重建、高标准农田建设等,另外还有防洪工程、自然灾害应急能力提升工程等。

国家发展改革委副秘书长张世昕表示,为促进资金使用精准有效,本次增发国债资金全部按项目管理。发改委已经抓紧筛选准备了一批重点项目,并与财政部等研究增发国债项目实施工作机制,确保国债资金一旦到位后,能够快速精准直达具体项目,尽早形成实物工作量。对挤占挪用国债项目资金等问题,将按照有关规定严肃追责。

尽管这笔1万亿元资金跟直接化债或发工资没关系,但依然有正面影响。

粤开证券首席经济学家罗志恒告诉第一财经,用于化解政府债务这个起码不是直接的目标,但是该笔资金转移支付给地方使用后,一定程度上可以降低地方政府的收支压力,可以腾出更多精力和资源去化债。

对外经济贸易大学教授毛捷告诉第一财经,此次1万亿元增发国债资金直达地方,可以缓解受灾害影响等地方的财政收支矛盾,也有助于缓解地方到期债务压力。这将增强地方财政可持续性,增强经济恢复动力和信心。

东方金诚高级分析师冯琳告诉第一财经,从地方债务风险化解的角度看,这次增发的1万亿国债并非用于地方化债。但一方面会改善地方政府整体收支平衡,客观上会缓解地方政府各方面支出压力,另一方面,发行国债意味着中央加杠杆,不会增加地方政府债务负担,也有利于降低财政整体的融资成本,因此无疑也是有利于化债的。

“对于市场关心的这笔1万亿元是否会起到帮地方政府化债的作用,可能要看最终哪些地区获得了转移支付,分配方案是否倾向于地方债务压力大的地区。”财达证券副总经理胡恒松对第一财经说。

公开发债,主要由银行来买,没有财政赤字货币化

往年几次计划外增发国债或发行特别国债,有公开发行和定向发行两种方式。

朱忠明在上述会上明确,考虑到本次增发的国债是纳入到中央财政赤字管理,所以将采取公开发行方式,和已经确定的年度国债发行进行统筹安排。

冯琳表示,此次增发的国债本质上是普通国债,所以采用了市场化方式发行,即全部面向记账式国债承销团成员公开招标发行。

根据2021-2023年记账式国债承销团成员名单,目前共有55家金融机构,主要以工、农、中、建等银行为主,也有中信证券等一些券商机构。因此,这次增发的1万亿元国债像往常一样,主要由银行、券商来购买。

胡恒松表示,根据历次特别国债的发行情况来看,一般情况下,中央在发行特别国债时,未指定特定的投资者,那个人投资者就有可能包含在内。如果个人可购买特别国债,主要可以通过银行和证券市场购买。

这也意味着,一些人士猜想的这次1万亿元国债直接由中国人民银行购买是不对的,没有所谓的财政赤字货币化。

事实上中国和世界大多数国家都明确立法,不允许中央银行通过一级市场购买政府债券,为财政赤字直接融资,在制度层面作出了明确的限制。此前有学者呼吁财政赤字货币化,但也遭到不少人反对。今年财政部原部长楼继伟公开表示,中国还不需要采取与发达国家类似的财政赤字货币化政策。

朱忠明介绍,今年四季度增加发行2023年国债1万亿元,作为特别国债管理。当前已进入四季度10月下旬,根据相关工作进展和项目储备等情况,增发的国债资金初步考虑在2023年安排使用5000亿元,结转2024年使用5000亿元,能够以强有力的资金保障工作落实。

罗志恒表示,1万亿元国债将在今年四季度全部发行完毕,只是使用上今年5000亿元、明年5000亿元,一方面夯实今年四季度的经济向好态势,另一方面为明年经济增速达到5%奠定好的基础。

“现在临近年底,所以1万亿元资金分成今明两年使用,为了避免地方突击上项目、突击花钱。国债的资金使用比较严格,分成两期有利于资金合理使用。”毛捷说。

赤字率再次破3%创新高,风险可控

过度举债影响财政可持续性,因此中国注重合理举债,长期以来名义财政赤字率(赤字占国内生产总值的比重)未突破3%的心理防线。

不过2020年受疫情冲击,为了稳经济,积极财政政策加码,国家加大举债扩大政府投资,这使得当年名义财政赤字率首次突破3%,达到3.7%的高位。2021年也超过3%(3.2%),不过2022年降至2.8%,重回3%以内。今年考虑到稳增长压力加大,但同时又兼顾财政可持续性和预留财政空间,财政赤字率小幅提高至3%。

随着此次增发1万亿元国债,使得全国财政赤字将由3.88万亿元增加到4.88万亿元,预计财政赤字率将由3%提高到3.8%左右。财政赤字率甚至超过了疫情暴发的2020年,也再次明显超过3%,因此也引发一些对财政可持续性的担忧。

对此,朱忠明表示,虽然今年的赤字率有小幅提高,但我国政府的负债率仍处于合理区间,整体风险可控。国债资金投入使用以后,也会积极带动国内的需求,进一步巩固我国经济回升向好的态势。

毛捷表示,中国非常注重财政赤字率不突破3%,比如疫情几年就逐步把赤字率降至3%以内。而这次增发1万亿元国债纳入财政赤字,使得赤字率创新高,这体现了积极财政政策非常积极的一面,也说明当前发展压力比较大,财政政策更加注重实际效果,而非赤字率3%表面含义。

罗志恒认为,此次增发的1万亿元国债从用途看属于特别国债,有特定的目的。但从记账看计入财政赤字并纳入一般公共预算,更多体现出实事求是地对待真实赤字率,以及赤字率3%也不是铁律。当前社会和政策部门要避免过多纠结于赤字率要不要突破3%,不必认为突破3%就是不讲财政纪律,财政纪律不是3%这个指标决定的,而是通过法治、财政管理的监督实现的。

冯琳表示,和2020年发行的1万亿抗疫特别国债相比,最大的差别在于这次的1万亿增发国债列入赤字,会提高赤字率,而抗疫特别国债属于特别国债,纳入政府性基金预算管理,不会增加财政赤字。这次1万亿元增发国债仍然属于普通国债,“作为特别国债管理”主要体现在资金使用上,即专项用于灾后恢复重建和提升防灾减灾救灾能力,有特定的资金用途。

财政部数据显示,中国去年政府法定债务的负债率约为50%左右,在全世界、在经济界都是比较低的。

当然也存在一些地方债务风险较高,还本付息压力较大的问题。今年10月,20多个省份密集发行1万亿元特殊再融资债券,来偿还存量债务,缓释地方政府债务风险。国家也在引导金融机构按照市场化、法治化原则,与重点地区融资平台平等协商,依法合规、分类施策化解存量债务风险。目前地方政府债务风险总体可控。

拉动经济增长,完成5%目标无悬念

在当前经济增长压力较大的当下,国务院增发1万亿元国债,不少观点认为此举主要是为了拉动经济。

上述吹风会上,面对国债是不是作为当前提振经济的重大举措的提问,朱忠明表示,这次增发1万亿元国债的主要目的,是落实中央政治局常委会会议的部署,支持灾后恢复重建和提升防灾减灾救灾能力的项目建设,是补短板、强弱项、惠民生的重要安排。当然,国债资金投入使用后,客观上也会有利于带动国内需求,进一步巩固我国经济回升向好的态势。

冯琳表示,这次增发1万亿国债的主要目的并不直接用于基建投资等稳增长领域。不过,从资金腾挪的角度来看,增发国债后,可以增加地方政府可支配的财政资金,使地方政府能够在今年底、明年初拿出更多财政资源稳增长,其中包括保持基建投资增速处于较高水平,所以客观上也有利于提振经济增长,巩固我国经济回升向好态势。预计四季度实际GDP增速有望进一步升至5.5%,全年经济增长将达到5.3%左右,完成全年“5.0%左右”的增长目标已没有悬念。

广发证券固收首席分析师刘郁撰文分析,增发1万亿国债将拉动四季度现价GDP约1.5%,带动全年社融同比增速约0.3%。增发的1万亿元国债,如转移支付给地方的5000亿元形成投资,对全年固定资产投资的同比拉动约为0.9%。仅考虑直接效应,5000亿元财政支出对今年四季度现价GDP的同比拉动约为1.5%。同时考虑到1万亿元增发国债在11-12月发行完毕,将直接计入社融,对全年社融存量同比拉动效应约为0.3%。

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