财长谈化债进展及未来思路：高质量发展中逐步化债

2024年地方政府债务风险化解工作逐步明晰。

3月6日，财政部部长蓝佛安在十四届全国人大二次会议经济主题记者会上，回应了地方政府债务问题。其中首次谈及2023年化解地方政府债务风险成效。

蓝佛安表示，2023年，按照党中央关于“要有效防范化解地方债务风险，制定实施一揽子化债方案”的决策部署，各有关部门、各级地方党委政府进一步加大工作力度，采取更多更实举措，取得了积极成效。

他介绍说，财政部在地方政府债务限额空间内安排一定规模的再融资政府债券，支持地方特别是高风险地区化解隐性债务和清理政府拖欠企业账款等，缓释到期债务集中偿还压力，降低利息支出负担。按照“省负总责，市县尽全力化债”的原则，各地立足自身努力，统筹各类资源，制定化债方案，逐项明确具体措施。经过各方面协同努力，地方债务风险得到整体缓解。地方政府法定债务本息兑付有效保障，隐性债务规模逐步下降；政府拖欠企业账款清偿工作取得积极进展，地方融资平台数量有所减少。总的看，目前我国地方政府债务风险总体可控。

地方债务风险得到整体缓解

粤开证券首席经济学家罗志恒告诉第一财经，这是对地方债务风险缓释和可控的定性，也是继不久前国务院常务会议提出地方债务风险总体得到缓释后，财长再次提出地方债务风险得到整体缓解，我国地方政府债务风险总体可控，集中表现在隐性债务规模逐步下降和地方融资平台数量有所减少。

根据公开数据，2023年10月份以来，已经有20多个省份发行了超过1.4万亿元上述特殊再融资债券，用于偿还政府存量债务，实现展期降息，以支持化解隐性债务和清理政府拖欠企业账款。其中贵州、天津、云南、湖南、内蒙古、辽宁获得特殊再融资债券规模居前。

来源：粤开证券研究院（下同）

受一揽子化债政策影响，去年第四季度隐性债务主体的城投债迎来一波超级行情，一些地方城投债遭到“抢购”，发行利率快速下行，信用利差大幅收窄。越来越多的城投发行人声明退出地方政府融资平台，仅去年就高达725家，是2022年的4倍。

中央财经大学教授温来成告诉第一财经，整体来看2023年地方化债工作达到预期目的，整体债务风险得到缓释。

对于下一步化债工作，蓝佛安在上述会上表示，财政部将坚决贯彻落实党中央决策部署，强化源头治理，远近结合、堵疏并举、标本兼治，会同有关方面不断完善地方政府债务管理，加快建立同高质量发展相适应的政府债务管理机制，在高质量发展中逐步化解地方政府债务风险。

“通过高质量发展来逐步化解地方债风险是一个总的思路。因为中国仍是世界上最大发展中国家，发展仍是第一要务，而债务具有两面性，其中一方面要充分发挥债务筹集资金，推动经济高质量发展。另一方面，也要有效管控地方债风险，这是高质量发展的前提，并不断提高债务资金使用效率等。”温来成说。

罗志恒认为，债务本身不是风险，关键是债务支出效率和结构，因此优化债务的区域结构、投向结构、期限结构、主体结构极为重要，投向高质量发展的领域和区域，债务规模扩大的同时风险并未扩大。

上海财经大学教授郑春荣告诉第一财经，当前经济增速和财政收入增速有所放缓，吸收消化隐性债务的能力也相对削弱，加强对地方债务，特别是隐性债务的监控和化解是非常必要的。因此当前把地方政府债务风险的防控放在突出位置。

下一步化债四大工作部署

蓝佛安详细介绍了下一步化解地方政府债务风险四大工作部署。其中，第一项是加强地方政府法定债务管理。优化中央和地方政府债务结构，科学合理安排地方政府债务规模。统筹安排公益性项目债券，完善专项债券“借、用、管、还”全生命周期管理机制，提高资金使用效益。

根据财政部公开数据统计发现，2023年末全国政府债务余额为70.77万亿元，占全年国内生产总值（约126.06万亿元）比重约56.14%，低于国际通行的60%警戒线，也低于主要市场经济国家和新兴市场国家。其中国债余额（约30.03万亿元）占全国政府债务余额比重约42.4%，地方债余额（40.74万亿元）占比约57.6%。

罗志恒认为，当前地方政府债务占比高，地方政府债务风险总体可控但部分区域存在风险；中央政府债务占比低，中央加杠杆空间大。近年来中央加杠杆程度更高，比如近两年新增财政赤字由中央财政承担，中央发行1万亿元超长期特别国债等，这优化了政府债务结构，避免地方加杠杆导致的风险，为地方财政腾出空间。

对外经济贸易大学教授毛捷告诉第一财经，目前地方政府专项债体量非常大，而且投资领域、用作资本金范围不断扩大，对推动经济社会高质量发展起到重要作用，因此需要重点关注。

“我们看到目前部分专项债发行使用也存在一些问题，比如专项债收入重要来源之一的土地出让收入持续下降，一些项目收益不及预期，还存在一些专项债项目资金闲置、挪用等问题。随着一揽子化债政策持续推进，预计未来地方政府债务中专项债务规模会越来越大，成为地方债主体，专项债发行使用管理关系到财政可持续性。”毛捷说。

地方政府专项债券针对有一定收益的公益性项目，偿债来自对应的政府性基金收入或项目收益形成的专项收入。

根据今年预算报告，截至2023年末，地方政府债务余额约40.74万亿元，其中专项债务余额24.87万亿元。2024年拟安排地方政府专项债券3.9万亿元、比上年增加0.1万亿元。2024年地方政府债务限额约为46.79万亿元，其中专项债务限额约29.52万亿元。

毛捷认为，强化专项债管理，增强财政可持续性，除了要关注专项债对投资拉动作用外，也要关注它对就业的带动。总的来看由于专项债投资涉及市政、交通、产业园区等领域，会带动相关领域就业。

今年政府工作报告要求，合理扩大地方政府专项债券投向领域和用作资本金范围，额度分配向项目准备充分、投资效率较高的地区倾斜。

“扩大用作资本金范围有利于储备更多收益更高的项目，推动项目尽快落地，降低风险、促进稳增长。更重要的是提出额度分配向投资效率较高的地区倾斜，这实际上在优化债务结构，即优化债务的区域结构，债务扩大的同时通过项目收益来降低债务风险。”罗志恒说。

蓝佛安表示，进一步推动一揽子化债方案落地见效。巩固前期化债工作成果，指导督促地方严格落实主体责任，通过安排财政资金、压减支出、盘活存量资产资源等方式逐步化解风险，在债务化解过程中找到新的发展路径。

根据各省份披露的当地今年预算报告，防范化解地方政府债务风险基本是今年各地财政重点工作。比如，贵州今年预算报告提出，将全力防范化解风险。今年以来，贵州、天津已发行特殊再融资债券。

另外，蓝佛安表示，严格违规违法举债问题监督问责。健全跨部门联合惩戒，严格落实地方政府举债终身问责制和债务问题倒查机制，对新增隐性债务和不实化债等行为，发现一起、查处一起、问责一起，加大问责结果公开力度，发挥典型案例警示作用。

比如，今年1月央视播出的反腐专题片《持续发力纵深推进》中，披露了落马的贵州省政协原党组成员、副主席李再勇在此前担任六盘水市委书记期间，为了政绩违规举债使得六盘水政府性债务负担沉重的情况。

近期湖南省纪委监委推出的反腐专题片《忠诚与背叛》中，披露了湖南湘潭市委原书记曹炯芳为了政绩，最终违规新增举债435亿元，使当地财政不堪重负。曹炯芳是中国第一个因违规举债被以滥用职权罪移送起诉的市委原书记。

蓝佛安表示，下一步要着力构建防范化解隐性债务风险长效机制。建立完善全口径地方债务监测监管体系，坚决遏制新增隐性债务，有序化解存量隐性债务。分类推进融资平台改革转型，持续压减融资平台数量。

“推动地方融资平台转型是一揽子化债的关键步骤，融资平台是滋生隐性债务的主体，要理清楚地方政府与融资平台的关系，同时推动业务转型。”罗志恒说。

去年11月，中国人民银行行长潘功胜在谈及支持地方化解债务风险时表示，支持地方政府通过并购重组、注入资产等方式，逐步剥离融资平台政府融资功能，转型成为不依赖政府信用、财务自主可持续的市场化企业。

中证鹏元高级研发董事袁荃荃认为，虽然城投公司转型面临不少挑战，但对于任何一家城投公司而言，都要尽可能按照相关政策指标去推动市场化转型。这是监管层反复强调的政策方向，也有利于提升城投公司的造血能力，推动隐性债务问题的解决。