第一财经研究院：今年政府工作报告的三大主要看点 | 热点观察

摘要

2024年政府工作报告设定的主要预期目标是：国内生产总值增长5%左右；城镇新增就业1200万人以上，城镇调查失业率5.5%左右；居民消费价格涨幅3%左右；居民收入增长和经济增长同步；国际收支保持基本平衡；粮食产量1.3万亿斤以上；单位国内生产总值能耗降低2.5%左右；生态环境质量持续改善。

今年的主要经济目标与2023年相比变化不大。虽然2024年和2023年的GDP增速目标均为5%左右，但考虑到2023年的基数较大，2024年的GDP增速目标实际完成难度其实更大。政府工作报告起草组负责人、国务院研究室主任黄守宏表示要“多出有利于稳预期、稳增长、稳就业的政策，谨慎出台收缩性抑制性举措。出台政策一定要把握好时、度、效。”

我国从今年开始拟连续几年发行超长期特别国债。超长期特别国债将解决我国强国建设、民族复兴进程中一些重大项目建设的资金问题，专项用于国家重大战略实施和重点领域安全能力建设，并且不计入赤字。今年财政政策基调积极，从广义财政组合来看，今年将有“4.06万亿元的赤字规模+1万亿超长期特别国债+3.9万亿地方政府专项债”落地，此外，去年10月增发的1万亿元国债将部分在今年落地应用。

“推进现代化产业体系建设，加快发展新质生产力”是2024年重点工作的重中之重，其中包括推动产业链供应链优化升级、积极培育新兴产业和未来产业、深入推进数字经济创新发展三个主要方向。与往年相比，今年政府工作报告首次将“推进现代化产业体系建设，加快发展新质生产力”列为2024年重点工作的第一项，表明了政府对于产业升级的战略定力和信心。推动科技创新、产业升级对于当下中国经济而言刻不容缓。从国内来看，政府工作报告再度重申“稳中求进、以进促稳、先立后破”的基调，现代化产业体系的建设代表了“先立”这一部分，经济增长的新动能替代旧动能在目前经济转型的过程中具有紧迫性和必要性。从海外来看，全球各国都在重塑其制造业竞争优势，针对科技创新领域的国际竞争日趋激烈。

防范风险蔓延、构建发展新模式是当下房地产行业的政策重点。针对房地产市场的风险隐患，政府工作报告提出要优化房地产政策，对不同所有制房地产企业合理融资需求要一视同仁给予支持。虽然今年政府工作报告未提及“房住不炒”，但这个政策基调仍将长期坚持。在此基础上，构建房地产发展新模式是当下的政策重点。房地产发展的新模式最终要实现政府保障基本需求、市场满足多层次住房需求、租购并举的住房制度。

正文

3月5日，十四届全国人大二次会议在北京召开，国务院总理李强向大会作政府工作报告。

今年的主要经济目标与2023年相比变化不大。2024年我国经济发展的主要目标是：国内生产总值增长5%左右；城镇新增就业1200万人以上，城镇调查失业率5.5%左右；居民消费价格涨幅3%左右；居民收入增长和经济增长同步；国际收支保持基本平衡；粮食产量1.3万亿斤以上；单位国内生产总值能耗降低2.5%左右；生态环境质量持续改善。

政府工作报告指出，上述预期目标不仅综合考虑了国内外形势和各方面因素，也考虑了促进就业增收、防范化解风险等需要，这表明国内的就业状况、房地产市场、债务风险以及海外环境均是政策制定的关注点。

虽然2024年和2023年的GDP增速目标均为5%左右，但考虑到2023年的基数较大，2024年的GDP增速目标实际完成难度更大。政府工作报告也指出“实现今年预期目标并非易事，需要政策聚焦发力、工作加倍努力、各方面齐心协力”。

在国务院新闻办举行的解读《政府工作报告》吹风会上，《政府工作报告》起草组负责人、国务院研究室主任黄守宏表示要“多出有利于稳预期、稳增长、稳就业的政策，谨慎出台收缩性抑制性举措。出台政策一定要把握好时、度、效。”

一、我国从今年开始拟连续几年发行超长期特别国债

2023年底，不少地方政府会议和公开文件均提到“超长期特别国债”，而在今年的政府工作报告中，发行1万亿元的超长期特别国债是今年财政政策的一个亮点。

特别国债通常用于特殊用途，支持特定项目，并且不计入赤字。我国曾经发行过三次特别国债，分别是：1）1998年财政部发行的长期特别国债，用于补充国有独资商业银行资本金；2）2007年发行的特别国债，用于购买外汇，作为中国投资有限责任公司的资本金；3）2020年抗疫特别国债。

今年的政府工作报告中提出，为系统解决强国建设、民族复兴进程中一些重大项目建设的资金问题，从今年开始拟连续几年发行超长期特别国债，专项用于国家重大战略实施和重点领域安全能力建设。

在今年发行1万亿元超长期特别国债之后，我国的实际目标赤字率将达到3.8%，与去年10月增发1万亿元国债后的赤字率相同。

现阶段，中国经济需要更为积极的财政政策。去年的中央经济工作会议已提出，财政政策要“加力提效，保持必要的财政支出强度，优化组合赤字、专项债、贴息等工具，在有效支持高质量发展中保障财政可持续和地方政府债务风险可控。”

从广义财政组合来看，今年将有“4.06万亿元的赤字规模+1万亿超长期特别国债+3.9万亿地方政府专项债”落地。去年10月增发的1万亿元国债将部分在今年落地应用。此外，自去年12月以来，央行重启抵押补充贷款（PSL）这一类财政工具支持“三大工程”建设，截至目前，新增PSL已达到5000亿元，这些措施都属于积极的财政政策范畴。

从发行目的来看，发行超长期特别国债在提振经济的同时有助于降低地方债务风险。根据国家金融发展实验室的数据，截至2023年底，我国中央政府杠杆率为23.6%，在全球主要经济体中处于较低水平，因此具有一定的加杠杆空间。连续几年发行超长期特别国债将有助于缓解重大投资项目资金约束，并持续改善市场对于中期经济增长和通胀的预期。

二、“推进现代化产业体系建设，加快发展新质生产力”被列为2024年首项重点工作

近年来，随着我国经济不断转型升级，建设现代化产业体系、强化科技创新一直是我国经济工作的重点。与往年相比，在今年的政府工作报告中，首次将“推进现代化产业体系建设，加快发展新质生产力”列为重点工作的第一项，这表明政府对于产业升级的战略定力和信心。

这同样延续了去年年底中央经济工作会议的战略基调。在去年年底的中央经济工作会议中，“以科技创新引领现代化产业体系建设”被列为2024年首项重点工作。

从内容来看，“推进现代化产业体系建设，加快发展新质生产力”主要包含三个方向。

一是推动产业链供应链优化升级。这不仅包含增强产业链供应链的韧性和竞争力，还包括推动产业链供应链向高端化、智能化、绿色化转型。此外，政府工作报告还提出要促进中小企业专精特新发展，打造更多具有国际影响力的“中国制造”品牌。

二是积极培育新兴产业和未来产业。其中包括巩固扩大智能网联新能源汽车等产业的领先优势，加快前沿新兴氢能、新材料、创新药等产业发展，积极打造生物制造、商业航天、低空经济等新增长引擎，开辟量子技术、生命科学新赛道等。政府工作报告同时指出，要加强重点行业统筹布局和投资引导，防止产能过剩和低水平重复建设。

三是深入推进数字经济创新发展。这主要是促进数字技术和实体经济深度融合，其中包括深化大数据、人工智能等研发应用，开展“人工智能＋”行动，加快工业互联网规模化应用，推进服务业数字化，建设智慧城市、数字乡村等。值得注意的是，政府工作报告特别提出支持平台企业在促进创新、增加就业、国际竞争中大显身手。

当下，推动科技创新、产业升级对于中国经济而言是刻不容缓的任务。从国内来看，政府工作报告再度重申“稳中求进、以进促稳、先立后破”的基调，现代化产业体系的建设代表了“先立”这一部分，经济增长的新动能替代旧动能在目前经济转型的过程中具有紧迫性和必要性。从海外来看，全球各国都在重塑自身的制造业竞争优势，针对科技创新领域的国际竞争日趋激烈，我国在培育新产业、开辟新赛道等方面势必将全力以赴。

三、防范风险蔓延、构建发展新模式是当下房地产政策的重点

在今年的政府工作报告中，房地产、地方债务以及中小金融机构被划入重点防风险领域。

房地产行业链条长、涉及面广，是我国存量经济的重要组成部分，在我国的消费、投资、财政以及居民财富领域中均扮演着重要角色，因此防范房地产风险蔓延成为防范化解重点领域风险的首要任务。针对房地产市场的风险隐患，政府工作报告提出要优化房地产政策，对不同所有制房地产企业合理融资需求要一视同仁给予支持，促进房地产市场平稳健康发展。

虽然今年的政府工作报告中未提及“房住不炒”，但这并不意味着房地产政策基调的改变，“房住不炒”是房地产长效机制的核心理念，将长期坚持。

构建房地产发展新模式是当下的政策重点。其中，最主要的措施就是中央经济工作会议所提出的“三大工程”，即加快推进保障性住房建设、“平急两用”公共基础设施建设、城中村改造。

随着城镇化的逐步推进，房地产市场的供求关系发生变化，为了满足居民刚性住房需求和多样化改善型住房需求，房地产发展的新模式最终要实现政府保障基本需求、市场满足多层次住房需求、租购并举的住房制度。

（本文题图来源：第一财经）

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文 | 刘昕 第一财经研究院研究员

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