三中全会《决定》解读—提升效率、降低风险的改革之路

（本文作者宋雪涛，天风证券宏观经济首席分析师）

总的来说，无论是高度重视科技创新、优化要素配置、温和推进房地产税，还是调整市场与政府、国有与民营、中央财政与地方财政的关系，二十届三中全会的《决定》都在围绕着提升全要素生产率、降低系统风险两个大的主题给出务实的解决方案，符合当前经济环境的需求。我们认为改革的内容可能超出了市场此前的预期，预计对市场的风险偏好会带来一定程度的提振。

 

2024 年 7 月 21 日，新华社发布了二十届三中全会通过的《中共中央关于进一步全面深化改革推进中国式现代化的决定》（下称“《决定》”）。

改革的大体方向和基调已经在《中国共产党第二十届中央委员会第三次全体会议公报》（下称“《公报》”）中予以明确，把高质量发展和科技创新放在了较高的位置，同时用三个“注重”和三个“适应”替代十八届三中全会的三个“解放”，重心从做多增量调整为优化存量。

《决定》全文 2 万 2 千多字，共十五个部分、60 条措施，涉及改革的方方面面，披露了更多的改革细节。相比于《公报》和 7 月 19 日召开的新闻发布会，市场与政府、民营经济与国有经济、要素配置改革、财税体制改革、房地产等方面的细节值得关注。

第一，市场在资源配置中的地位并未降低。

相比于十八届三中全会，《公报》中删去了“市场在资源配置中起决定性作用”的表述， 但《决定》全文中，仍然保留了“充分发挥市场在资源配置中的决定性作用 ，更好发挥政府作用”，与二十大报告保持一致，并没有削弱市场的定位，资源配置仍然要通过供求关系、价格机制等市场化方式来完成。

第二，民营经济的改革突出制度公平和放宽准入门槛。

本次《决定》有关于不同所有制经济同等使用要素、同等受法律保护等着墨较多，并明确提出制定民营经济促进法，旨在打造制度公平，促进公有经济与非公经济站在同等外部条件下竞争。

而进一步向民营经济放宽准入门槛，则存在两个方面的考量。

一是放宽重要领域的准入门槛，目的是降低整体成本、提升整体效率。《决定》要求“推进基础设施竞争性领域向经营主体公平开放”，与之相呼应的是“推进能源、铁路、电信、 水利、公用事业等行业自然垄断环节独立运营和竞争性环节市场化改革”。自然垄断行业大都属于基础设施和公用事业，往往具备规模经济效应和范围经济效应，单一企业垄断的总成本小于多个企业共同生产的总成本。3因此，对于自然垄断的环节（主要是相关行 业的网络环节），继续由国有经济垄断反而有助于提升效率。而对于其他竞争性环节来说， 放宽民营经济的准入，引导企业充分竞争，更有助于降低经济的总体成本。

二是放宽重要资源的准入门槛，目的是促进科技创新。《决定》指出“支持有能力的民营企业牵头承担国家重大技术攻关任务，向民营企业进一步开放国家重大科研基础设施”。习近平总书记曾在 2021 年提出“有力有序推进创新攻关的‘揭榜挂帅’体制机制” ，用意就是能者上、智者上、谁有本事谁上，用市场竞争来激发创新活力。

第三，国有经济的改革有三个方向。

一是明确定位。国有经济要向国家安全、经济命脉、公共服务、应急能力、公益领域、前瞻性战略性新兴产业集中。

（二十届三中全会《决定》：“推动国有资本向关系国家安全、国民经济命脉的重要行业和关键领域集中，向关系国计民生的公共服务、应急能力、公益性领域等集中，向前瞻性战略性新兴产业集中”。）

二是做优做大做强。《决定》要求核算国有经济增加值，我们认为这是对国有经济发展的一种定量化考核，用以推动国有经济做优做大做强。

（二十届三中全会《决定》：“推动国有资本和国有企业做强做优做大，增强核心功能， 提升核心竞争力”“建立国有企业履行战略使命评价制度，完善国有企业分类考核评价体系，开展国有经济增加值核算”。）

三是提升效率。“推进能源、铁路、电信、水利、公用事业等行业自然垄断环节独立运营和竞争性环节市场化改革”不仅仅是对民营经济的要求，也是对国有经济的要求。根据《决定》的要求，国有经济将继续对相关行业的自然垄断环节保持垄断，这既是从经济效率角度的考虑，也是从国家安全角度的考虑。但自然垄断能够提升效率的前提，首先是不能过度依赖政府补贴或定价，其次是不能向产业链上其他竞争性环节延伸，我们认为这是《决定》要求“自然垄断环节独立运营”的出发点。

第四，要素配置改革的核心目的是提高效率。

要素配置的改革有两个方向。一是打造更加统一的市场、打破地方保护；二是更加市场化地进行配置。但无论是统一化还是市场化，最终目的都是提高要素的使用效率，引导要素由低效率部门流向高效率部门。

（二十届三中全会《决定》：“推动市场基础制度规则统一、市场监管公平统一、市场设施高标准联通。加强公平竞争审查刚性约束，强化反垄断和反不正当竞争，清理和废除妨碍全国统一市场和公平竞争的各种规定和做法”。）

（二十届三中全会《决定》：“主要由市场供求关系决定要素价格”“防止政府对价格形成的不当干预”“要素由市场评价贡献、按贡献决定报酬”。）

户籍制度改革是要素改革的重点之一。一是农业转移人口所能享受到的公共服务要与户 籍人口拉平，淡化户口的附加属性；二是即使农民进城落户也可以继续享受农村土地的相关权益，我们认为，目的可能是解决农民“落户即失地”的后顾之忧，推动常住城市的农民尽快落户，弥合户籍人口城镇化率与常住人口城镇化率之间高达 18 个百分点的缺口；三是探索建立自愿退出农村土地的补偿机制，农民退地可能会有比留地获得更高的收益。

（二十届三中全会《决定》：“推行由常住地登记户口提供基本公共服务制度，推动符合条件的农业转移人口社会保险、住房保障、随迁子女义务教育等入地户籍人口同等权利，加快农业转移人口市民化。”）

（二十届三中全会《决定》：“保障进城落户农民合法土地权益，依法维护进城落户农民的土地承包权、宅基地使用权、集体收益分配权，探索建立自愿有偿退出的办法。”）

土地制度改革是要素改革的另一个重点。2 月 24 日，我们在报告《土地改革的重要信号——中央深改委第四次会议解读》中认为，将土地要素流动与新型城镇化相结合、实现 “地随人走”可能是土地改革的具体举措。而《决定》要求“建立新增城镇建设用地指标配置同常住人口增加协调机制”“健全同宏观政策和区域发展高效衔接的土地管理制度，优先保障主导产业、重大项目合理用地，使优势地区有更大发展空间”，正式提出了“地随人走”和保证优势地区获得更多土地要素的土地改革方向。

第五，财税体制改革以调整央地财政关系为导向。

央地财政关系的调整方向比较明确——中央增加事权（“适当加强中央事权、提高中央财政支出比例”）、减少财权（“优化共享税分享比例”），地方则相应减少事权、增加财权。《决定》明确提出将消费税征收环节后移和下划地方，但并未提到是否会扩大征收范围；而部分税收收入和非税收入的管理权限也将下沉至地方。

依托政府信用获取的收入要纳入预算管理。2021 年《国务院关于进一步深化预算管理制度改革的意见》就提出了“将依托行政权力、国有资源（资产）获取的收入以及特许经营权拍卖收入等按规定全面纳入预算”，而本次《决定》则是“把依托行政权力、政府信用、国有资源资产获取的收入全部纳入政府预算管理 ”，比此前多了“政府信用”，预计对城投负债的管理将进一步加强、规范。

此外，《决定》还提到了专项债的支持范围以及资本金使用领域、使用规模、使用比例将进一步扩大。

第六，对地方政府的考核可能会出现变化。

《决定》明确提到“建立促进高质量发展转移支付激励约束机制 ”“规范地方招商引资法规制度，严禁违法违规给予政策优惠行为”，我们认为这代表了对地方政府考核机制的一种边际转变。

我们认为，经济进入提质阶段后，地方的发展模式和考核机制如果能够与资源禀赋相结合，将有助于改善地方债务风险以及重复建设等问题。

第七，房地产的改革思路未出现大的变化，房地产税短期内预计难落地。

《决定》中涉及到房地产的改革思路与此前基本一致，并未出现新的方向性变化，仍然强调“租购并举”和“保障房满足刚需、支持多样化改善”的房地产新发展模式；但《决定》明确将限购、普宅认定等地产调控权限下放至城市层级。

关于房地产税，本次《决定》的要求是“完善房地产税收制度”，相比于十八届三中全会的“加快房地产税立法并适时推进改革”更加温和，房地产税预计仍以谨慎推进为主，征收时点目前难以确定，可能将取决于房地产市场的景气程度何时恢复。

总的来说，无论是高度重视科技创新、优化要素配置、温和推进房地产税，还是调整市 场与政府、国有与民营、中央财政与地方财政的关系，二十届三中全会的《决定》都在围绕着提升全要素生产率、降低系统风险两个大的主题给出务实的解决方案，符合当前经济环境的需求。我们认为改革的内容可能超出了市场此前的预期，预计对市场的风险偏好会带来一定程度的提振。

风险提示：对政策的理解可能不够全面；政策的节奏或受内外部经济形势的影响

（本文仅代表作者个人观点）