陈兵：以高水平法治促进低空经济高质量发展｜大V看两会

（陈兵为南开大学竞争法研究中心主任、法学院副院长，教授、博导，数字经济交叉科学中心研究员）

两会政策：十四届全国人大三次会议作政府工作报告提出今年部分重点工作包括新质生产力：推动商业航天、低空经济等新兴产业安全健康发展。

大V解读：

低空经济自2023年中央经济工作会议被提出后，在国家和地方层面积极响应已成为新质生产力发展的典型代表，上升为新兴战略产业。党的二十届三中全会也强调大力发展通用航空和低空经济。与此同时，国家和地方出台一系列相关政策，其中2023年5月公布的《无人驾驶航空器飞行管理暂行条例》初步解决了低空飞行规则问题，各地投资热情高涨。然而，部分企业在缺乏相应资质和监管的情况下盲目进入市场，引发了低价竞争、服务质量参差不齐等问题，影响了行业的健康发展。同时，由于相关法律法规尚不完善，部分监管空白甚至导致了“黑飞”现象的出现，严重威胁低空安全。3月5日，李强总理向十四届全国人大三次会议作政府工作报告，报告中指出要推动商业航天、低空经济等新兴产业安全健康发展。可见，低空经济的发展亟待摆脱当前“一拥而上”的乱象，以高水平法治促进低空经济安全健康发展是关键。

低空经济，作为跨学科领域的典型代表，其发展潜力巨大，但同时也面临着诸多待探讨的问题。其中，安全问题是制约低空经济发展的关键因素。空域的开放、适航审定以及场景应用的拓展，都直接受到安全因素的制约。因此，调整监管思路，从单纯强调安全转向发展与安全并重，成为当务之急。这需要改变监管模式，实现分类分级、因地制宜的监管，并依靠技术、伦理、政策、法律等多重手段来构建完善的法律规则体系，确保低空经济的安全发展。

低空经济的革命性发展，不仅为数字经济与新型基础设施的深度融合提供了新的增长点，也使传统航空法律体系面临结构性挑战。自然垄断产业的处理、新型法制框架的构建、空域权属制度的矛盾、责任认定机制的危机、数据治理体系的缺陷以及技术规制体系的落差等问题，都亟待进行系统性改革，以适应低空经济三维空间生产关系的新需求。为此，应着力改革和完善低空空域权属制度、健全数据治理框架、创新责任认定规则，系统性推进相关改革，以适应低空经济三维空间生产关系的新需求。

对此，建议首先要调整监管思路，从单纯强调安全转向发展与安全并重；其次要改变监管模式，由强监管转向弱监管；并且进行分类分级监管，由一体化监管转向精细化监管；此外还要因地制宜监管，从传统依赖管理的监管手段转向依靠技术、伦理、政策、法律协同保障低空经济安全。

进一步讲，国家层面应尽快出台空域管理条例，以全面规范低空空域的使用和管理，解决当前低空经济领域存在的空域划分不明确、使用权责不清晰等问题，为低空经济的发展提供坚实的法制基础。这一建议结合了低空经济涉及多方利益、需要统一管理的特点，通过顶层设计来确保各方权益得到平衡。

其次，国家民航局应结合低空飞行器种类繁多、操作复杂等特点，确定适航审定标准和程序，确保低空飞行器的安全性和可靠性，解决低空飞行器适航审定无标准可依的问题。这一建议旨在通过专业机构的专业标准，提升低空飞行器的整体安全水平。同时，应通过构建多层次法律体系，包括国家规章、地方性法规和产业政策等，形成上下联动、协同推进的法规体系，促进低空经济的规范发展。这一建议考虑到了低空经济发展的地域性和差异性，允许地方根据实际情况制定相应法规，同时辅以产业政策引导，形成全面发展的良好环境。

鉴于通用航空作为低空经济的重要组成部分，虽然涵盖范围广、产业推动能力强，但监管能力弱、事故影响大，且发展成熟尚需时日，因此低空经济的发展需把握安全首位的原则，明确各方职责分配，确保监管到位；同时，空域管理要在保障军方和大飞机运输安全的基础上，合理规划和分配低空空域，为低空经济的发展提供足够的空间。这一系列建议综合考虑了低空经济的特殊性、安全性和发展性，旨在通过完善的法规体系和管理机制，推动低空经济健康、有序发展。

值得注意的是在低空经济的立法和规范性文件制定方面，应保持谨慎和稳定。立法者需要关注立法与业态的矛盾，以及企业与监管的困境。短期内，企业应在合规框架内探索创新边界，同时探讨技术创新与法律监管的平衡问题。监管盒子内试错及动态立法等思路的提出，为低空经济的创新发展提供了新的路径。此外，低空经济的数据安全问题也不容忽视。立法者应努力实现实践与理论研究的平衡，通过立法精细化等路径，逐步推进低空经济的高质量发展。

此外，在低空经济行业秩序的规范上，标准是一个非常有效的敏捷治理工具。关注数据安全利用问题，对敏感数据、核心数据进行分类分级。在出台规范性文件意见上，规范性文件的出台具有一定的周期性且在发展中存在适配性问题，建议不必过于积极地推动相关规范性文件立法工作，可以通过协会及标准等多种形式有效引导低空经济发展。此外，在低空经济发展中要重视技术融合和协同机制。在低空经济创新发展的法治保障上，一方面需要政策工具发挥作用，另一方面企业和产业树立合规意识也非常重要，要通过交流形成最佳实践以促进低空经济发展。

（本文仅代表作者个人观点）