第一财经研究院：务实，可感——政府工作报告八大亮点 | 热点观察

摘要

今年政府工作报告有以下八大亮点：

亮点1：我国经济保持韧性，GDP增速目标设定为5%左右。2024年的经济目标基本实现，部分目标超额完成。今年全球宏观环境更加复杂动荡，美国对全球主要经济体加征关税，乌克兰和欧洲面临地缘政治风险，全球经济增速面临下滑压力，在这样的背景下，我国依然将今年的GDP增速定在5%左右，展示出稳增长的决心和信心。

亮点2：CPI增速目标下调至2%，目标更加务实、可达成。今年政府工作报告将CPI目标增速设定为2%，这是多年以来首次将CPI目标增速从3%调降至2%。我们认为在当前背景下，这个目标更加务实且可达成，这也是宏观调控逻辑转变的信号之一。

亮点3：财政赤字提升至4%，财政加力幅度明显。今年财政赤字率目标从去年的3%上升至4%，财政赤字规模从4.06万亿元上升至5.66万亿元，超长期特别国债规模从1万亿元上升至1.3万亿元，地方专项债规模从3.9万亿元上升至4.4万亿元，此外，今年新增5000亿元的普通特别国债用于支持国有大型商业银行补充资本。从总量规模来看，今年合计新增政府债务总规模达到11.86万亿元，较去年的8.96万亿元上升了32.37%。

亮点4：明确提出“适度降准降息”，结构性货币政策工具有望进一步扩容。“适度降准降息”延续了央行自去年9月以来一直提到的“择机降准降息”的政策基调，今年依然存在后续降准降息的时间窗口。结构性政策工具高度灵活，有助于在特定领域“精准滴灌”，为经营主体提供较为低廉的资金价格，支持特定领域发展。

亮点5：宏观调控更加注重“系统集成”，政策基调更加务实可感。今年的报告对于政策实践给出了更多具体的指引，一方面，报告更加关注政策的时效性，提出“能早则早、宁早勿晚，与各种不确定性抢时间，看准了就一次性给足，提高政策实效”；另一方面，报告也强调了政策的预期管理。财政与货币的政策协调配合更加紧密，例如在消费、房地产、重点项目投资等领域有重合，增强政策效果。

亮点6：首次提出宏观政策以民生为导向。我们认为近期经营主体微观体感与宏观数据之间的“温差”是这一概念提出的背景。目前，我国仍然面临有效需求不足、消费不振的问题，对于微观主体而言，居民群众面临就业增收压力，企业经营者的生产经营存在困难，社会民生领域也存在短板。因此，这一概念的提出表明政府对于经济增长的要求不再局限于GDP数字，而更多注重人的生活体感。

亮点7：提振消费被放在更重要、更中心的位置上。从提振消费的具体措施来看，报告给出了一些新的指引，包括：完善劳动者工资正常增长机制；安排超长期特别国债3000亿元支持消费品以旧换新；从放宽准入、减少限制、优化监管等方面入手扩大健康、养老、托幼、家政等多元化服务供给；落实和优化休假制度；完善免税店政策，推动扩大入境消费等。这些具体措施从增加居民收入、给予消费补贴、增加居民消费机会、完善消费业态等多方面入手，不断打开中国消费新空间。

亮点8：新质生产力带动未来经济增量。今年政府工作报告对于新质生产力的表述主要分为三个部分：1）培育壮大新兴产业、未来产业，其中新兴产业包括商业航天、低空经济等，未来产业包括生物制造、量子科技、具身智能、6G等。2）推动传统产业改造提升，指出要“加快制造业数字化转型，培育一批既懂行业又懂数字化的服务商”。3）激发数字经济创新活力，要持续推进“人工智能+”行动，将数字技术与制造优势、市场优势更好结合起来，支持大模型广泛应用，大力发展智能网联新能源汽车、人工智能手机和电脑、智能机器人等新一代智能终端以及智能制造装备。

正文

3月5日，十四届全国人大三次会议开幕会在北京举行，国务院总理李强在会上作政府工作报告（下称“报告”）。与去年相比，今年政府工作报告出现了一些新的亮点，政府对于提振消费、促进科技创新以及提振经济大盘的态度也更加明确和务实。在报告发布之后，资本市场表现积极，截至当日收盘，A股上证综指上涨0.53%，港股恒生指数上涨2.84%，恒生科技指数上涨4.02%。

亮点1：我国经济保持韧性，GDP增速目标设定在5%左右

从今年报告的具体内容来看，我国经济依然保持强大的韧性。2024年的经济目标基本实现，部分目标超额完成。今年全球宏观环境更加复杂动荡，美国对全球主要经济体加征关税，乌克兰和欧洲面临地缘政治风险，全球经济增速面临下滑压力，在这样的背景下，我国依然将今年的GDP增速定在5%左右，展示出稳增长的决心和信心。

从2024年指标的具体实现情况来看，2024年我国GDP增长实现了5%左右的目标，城镇新增就业1256万人，城镇调查失业率平均为5.1%，这些关键指标圆满完成。此外，2024年我国粮食产量首次跃上1.4万亿斤新台阶，我国单位生产总值能耗降幅超过3%，这些目标超额完成。

从2025年的经济指标来看，我国依然将GDP增速设定为5%左右，城镇新增就业1200万人以上，城镇调查失业率5.5左右，这些指标都与2024年一致。在去年超预期完成的领域，今年将粮食产量目标上升至1.4万亿斤左右，将单位生产总值能耗的目标设定为降低3%左右。

亮点2：CPI增速目标下调至2%，目标更加务实、可达成

去年12月召开的中央经济工作会议上首次明确提出“着力实现增长稳、就业稳和物价合理回升的优化组合”，并将“保持物价总体稳定”作为2025年经济工作的重要目标之一。

今年政府工作报告将CPI目标增速设定为2%，这是多年以来首次将CPI目标增速从3%下降至2%。我们认为在当前背景下，这个目标更加务实且可达成，这也是宏观调控逻辑转变的信号之一。

亮点3：财政赤字提升至4%，加力幅度明显

与去年相比，今年财政政策的力度更大，财政对于经济的作用范围更广。从赤字率来看，今年财政赤字率目标从去年的3%上升至4%，财政赤字规模从4.06万亿元上升至5.66万亿元，超长期特别国债规模从1万亿元上升至1.3万亿元，地方专项债规模从3.9万亿元上升至4.4万亿元。此外，今年新增5000亿元的普通特别国债用于支持国有大型商业银行补充资本。

从财政规模来看，今年合计新增政府债务总规模达到11.86万亿元，较去年的8.96万亿元上升32.37%，这一幅度表明了更加积极财政政策的立场。

从财政的支出结构来看，更加注重惠民生、促销费、防风险等领域，并回应了去年12月中央经济工作会议的一系列关切问题。例如，今年4.4万亿元的地方政府专项债将重点用于投资建设、土地收储和收购存量房、消化地方政府拖欠企业账款等，这有助于促进房价止跌回稳并缓解地方债务压力；在1.3万亿元的的超长期特别国债中，有3000亿元的特别国债用于支持消费品以旧换新政策，有助于提振消费、带动物价企稳回升；5000亿元的特别国债用于支持国有大行补充资本，有助于应对银行净息差收窄与利润下降的压力，有助于疏通货币政策传导渠道，并巩固金融系统的稳定性。

亮点4：明确提出“适度降准降息”，结构性货币政策工具有望进一步扩容

从货币政策来看，今年政府工作报告明确提出“适时降准降息”，延续了央行自去年9月以来一直提到的“择机降准降息”的政策基调。与去年货币政策“加强总量和结构双重调节”相比，今年货币政策提出要“优化和创新结构性货币政策工具，更大力度促进楼市股市健康发展”。去年9月，央行创设证券基金保险互换便利和回购增持专项再贷款两项创新货币政策工具，首批规模分别为5000亿元和3000亿元。今年为了加强对股市的支持力度，这两项创新货币政策工具的规模有望进一步扩大。

此外，央行近年来已创设一系列结构性货币政策工具。例如，科技创新和技术改造再贷款、保障性住房再贷款、设备更新改造专项再贷款等工具，这些结构性政策工具高度灵活，有助于在特定领域“精准滴灌”，为经营主体提供较为低廉的资金价格，支持特定领域发展。在今年的政府工作报告中，特别提出要“加大对科技创新、绿色发展、提振消费以及民营、小微企业等的支持”。

亮点5：宏观调控更加注重“系统集成”，政策基调更加务实可感

在宏观经济政策调控上，今年政府工作报告提出要“稳中求进、以进促稳，守正创新、先立后破，系统集成、协同配合”。与去年相比，今年的报告对于政策实践给出了更多具体的指引，一方面，报告更加关注政策的时效性，提出“能早则早、宁早勿晚，与各种不确定性抢时间，看准了就一次性给足，提高政策实效”；另一方面，报告也强调了政策的预期管理，指出“注重倾听市场声音，协同推进政策实施和预期引导，塑造积极的社会预期”。政策的前置发力与预期引导相互配合，有望改善经济主体在微观体感上与宏观数据之间的“温差”。

从财政和货币政策的施力方向来看，政策间的协调配合更加紧密。例如，财政和货币政策都在消费、房地产、重点项目投资等领域有重合，有望加强政策效果，带动更多经济增量。

亮点6：首次提出宏观政策以民生为导向

在今年的政府工作报告中，首次提出“强化宏观政策民生导向”这一概念。我们认为，近期经济主体微观体感与宏观数据之间的“温差”是这一概念提出的背景。目前，我国仍然面临有效需求不足、消费不振的问题，对于微观主体而言，居民群众面临就业增收压力，企业经营者的生产经营存在困难，社会民生领域也存在短板。因此，这一概念的提出表明政府对于经济增长的要求不再局限于GDP数字，而是更多注重人的生活体感。报告指出要“推动更多资金资源‘投资于人’、服务于民生，支持扩大就业、促进居民增收减负、加强消费激励”，这些措施都有助于形成经济发展与民生改善之间的良性循环。

从具体工作方向来看，报告提出要“更大力度稳定和扩大就业”。其中具体的措施包括：支持密集型产业吸纳和稳定就业、拓宽高校毕业生等青年就业创业渠道、加强灵活就业和新就业形态劳动者权益保障、开展大规模职业技能提升培训行动等。

亮点7：提振消费被放在更重要、更中心的位置上

在今年政府工作报告的主要工作中，“大力提振消费、提高投资效益，全方位扩大国内需求”被放在工作任务的首位，这延续了去年中央经济工作会议的表述。

从提振消费的具体措施来看，报告给出了一些新的指引，包括：完善劳动者工资正常增长机制；安排超长期特别国债3000亿元支持消费品以旧换新；从放宽准入、减少限制、优化监管等方面入手，扩大健康、养老、托幼、家政等多元化服务供给；落实和优化休假制度；完善免税店政策，推动扩大入境消费等。这次具体措施从增加居民收入、给予消费补贴、增加居民消费机会、完善消费业态等多方面入手，不断打开中国消费新空间。

值得注意的是，今年将安排3000亿元的超长期特别国债来支持消费品以旧换新，而去年这一额度为1500亿元，这意味着今年的消费品以旧换新补贴翻倍。从去年的效果来看，根据商务部的数据，2024年在消费品以旧换新政策带动下，相关产品销售额超1.3万亿元，拉升全年社零增速1个百分点。今年，在以旧换新补贴总额翻倍的情况下，相关产品的销售总额以及对社零的拉动作用有望进一步提升，同时，以旧换新的范围也将进一步扩大。

亮点8：新质生产力带动未来经济增量

今年年初，DeepSeek的横空出世引爆全世界对于我国科创能力的关注，而在政府工作报告对于经济形势的研判部分，去年和前年都出现的“科技创新能力还不强”这一表述在今年被删去。

从今年政府工作报告对于新质生产力的表述来看，主要分为三个部分：1）培育壮大新兴产业、未来产业，其中新兴产业包括商业航天、低空经济等，未来产业包括生物制造、量子科技、具身智能、6G等。2）推动传统产业改造提升，指出要“加快制造业数字化转型，培育一批既懂行业又懂数字化的服务商”。3）激发数字经济创新活力，要持续推进“人工智能+”行动，将数字技术与制造优势、市场优势更好结合起来，支持大模型广泛应用，大力发展智能网联新能源汽车、人工智能手机和电脑、智能机器人等新一代智能终端以及智能制造装备。我们认为从最后产生经济效益的角度来看，AI应用市场会是最终提供更多就业、贡献更多经济增量的部分。目前各界已经开始尝试通过AI技术为市场提供更加先进的商品和服务，尤其是在医疗、教育、风险管理等行业。我们预期AI应用层面很有可能是在全球范围内带动下一轮经济增长的主要动力。

（本文题图来源：新华社）

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文 | 刘昕 第一财经研究院研究员

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