一财社论：规范PPP存量项目建设运营要突出“双效一诺”

日前，国务院办公厅转发了财政部《关于规范政府和社会资本合作存量项目建设和运营的指导意见》（下称“指导意见”），目的在于规范政府和社会资本合作（PPP）存量项目建设和运营，提升项目运行质量效益，持续提高公共服务供给水平。

自2014年国家相关部门推广PPP模式之后，地方政府、社会投资热情高涨，随之也产生了一些问题，比如PPP异化为地方融资手段，明股实债等带来新增隐性债务风险，以及PPP重建设轻运营、绩效考核不完善等。

2023年11月，国家相关部门推出了PPP新机制，将PPP模式范围缩窄至基于使用者付费特许经营模式，同时也要解决存量PPP项目中存在的问题。对此，业内专家评论称：在一揽子化解地方政府债务风险方案陆续出台的大环境下，PPP适用范围会大幅“瘦身”，对现有的PPP存量项目也会进一步规范。

此次指导意见出台可以看出三个重要指向：地方政府要量力而行，处理存量项目要突出“双效”（效率和效益），要进一步增强履约意识（这里称之为“一诺”）。

指导意见强调，地方政府要根据经济社会发展需要、项目性质和财力状况，按照轻重缓急合理排序，优先实施具有一定收益的项目，持续保障项目建成完工。

同时，对推进缓慢的项目，要进一步论证建设内容，研究压缩实施规模、优化建设标准、调整配套建设内容等，减少不必要建设成本，原则上不得超出已核定概算总投资。

越是进展缓慢的项目，越是投资的“无底洞”。在这方面，无论是地方政府还是社会资本，都要有“断舍离”的决心和勇气。当然，“断舍离”要建立在法制化、市场化的基础上。

在规范PPP存量项目建设和运营中，地方政府是关键因素，量力而行是基本原则。

指导意见明确，要强化地方政府债务管理，地方政府通过发行政府债券筹集建设资金的，举债一律不得突破法定限额，确保财政安全和可持续。

规范PPP存量项目要强化“双效”意识，没有效率和效益的项目往往会成为累赘。

8月18日召开的国务院第九次全体会议强调，要加力扩大有效投资，要适应需求变化更多投资于人、服务于民生。这也是规范PPP项目方面需要遵从的方向。一些面子工程、形象工程要毫不犹豫地停下来，因为这些项目很难体现效益原则。

而强调“双效”对PPP中的各方都是有利的。对地方政府来说，存量问题解决还需较长的过程，财政上已经很难承受新的压力；对各类投资方来说，也会进一步增强市场意识。

指导意见中强调的风险分担机制、绩效挂钩付费机制，会倒逼社会资本提升运营能力，更会使各类投资方在项目之初就认真考量项目的发展前途，而不是光享受政策带来的利益。

“一诺”是要保证地方政府信誉。这是政府行为和社会资本之间互动的诚信保证。

其中重要的一点是，除非社会资本有明确的违约行为，或者是违法行为，地方政府的承诺就必须得到执行，违约就应该承担相应责任。

指导意见强调：地方政府对已运营项目要按合同依法履约，将政府支出责任按规定纳入预算管理，要按绩效结果及时付费，不得以拖延竣工验收时间、延迟绩效评价等方式拖欠付费；经认定涉及拖欠企业账款的，要按照国家有关规定及时妥善解决。

同时，要针对部分PPP存量项目付费不足、融资不畅等问题，逐一研究项目实施阶段、行业领域、回报机制等关键因素，及时采取措施，实事求是、对症下药、分类施策，综合运用各类资源和政策工具，有效保障PPP存量项目建设和运营。

指导意见明确，经认定涉及拖欠企业账款的，要按照国家有关规定及时妥善解决；投资方要按合同约定提供符合相关质量和标准要求的公共服务。两者相辅相成，都有各自的权利和义务。

当前，正对存量PPP项目进行进一步规范，这也可以为将来类似的做法提供借鉴。地方政府量力而行，秉承“一诺千金”，以及投资方要充分考虑市场因素，都是其中不能回避的重要因素。