告别“内卷式”竞争，提升数字经济监管效能丨法经兵言

当前，以反垄断和反不正当竞争为主的市场竞争监管已超越单纯的事后惩处违法的功能定位，优化升级为保障和促进高水平社会主义市场经济运行效率的科学性、现代性、自主性制度安排，需坚持促进发展与规范监管并重，坚持系统观念，推进监管理念、制度、能力及工具的全面系统提升。

当前竞争监管的新发展与新挑战

近年来在党中央、国务院的领导下，反垄断与反不正当竞争工作取得时代性进展和突破性革新。

首先，制度建设的系统性、整体性显著增强。反垄断法完成了实施十余年来的首次重大修订，反不正当竞争法配套制度持续完善，规则体系的科学性、透明度和可预期性大幅提升，有效回应了市场需求。

其次，监管执法力度、深度和广度空前提升，依法查处多起社会关注度高、具有标志性意义的重大垄断案件，在医药、公用事业、平台经济等民生重点与关键领域形成强大法律震慑，严厉打击网络虚假宣传、刷单炒信、强制“二选一”等突出问题。同时，公平竞争审查制度全面实施，有效清理和废除了一大批妨碍全国统一市场和公平竞争的政策措施，有助于防止滥用行政权力限制、排除竞争。

再次，竞争监管执法体制机制进一步优化，监管资源集中统一，央地职责分工逐步清晰协调，执法统一性、权威性显著提升。

在取得以上进展的同时，监管理念、规则与工具也面临着主要来自数字技术及商业模式创新的挑战。数字技术复杂性削弱传统监管工具有效性。随着数字经济发展，数据成为关键生产要素，算法成为核心协调机制，垄断行为的实施更容易、更智能、更隐蔽。自学习算法通过动态调整价格或其他交易条件更易达成协议行为，实施非人工参与的限制、排除竞争行为，其速度与隐蔽性远超传统卡特尔，“个性化定价”难以用传统“成本—收益”分析框架判定行为的正当性。这些新型行为挑战了以价格分析为核心、依赖市场占有率等结构性指标的现行反垄断分析范式，调查取证与法律定性难度陡增。

商业模式创新模糊竞争边界与责任主体。依托数字平台，头部企业建立起涵盖社交、支付、电商、文娱、本地生活等多重业务的生态系统，内部不同业务间交叉补贴、数据互通、流量互换成为常态，这使得相关市场界定变得异常困难。平台利用在一个市场的支配地位为另一个市场引流或排他的行为，其竞争损害评估更为复杂。

制约竞争监管综合效能提升的主要原因

部分领域出现的“内卷式”竞争恶化市场公平竞争环境，加剧竞争监管难度。一些企业倾向于通过过度补贴、挤压上下游利润空间甚至采取不正当手段进行市场争夺。这种低水平重复消耗在部分平台经济领域表现明显，譬如外卖行业通过持续过低价补贴争夺市场份额，不仅损害行业可持续发展动能，也可能诱发更多的垄断与不正当竞争行为，譬如通过排他性协议锁定稀缺资源、通过诋毁商誉打击对手等，形成恶性循环。同时，实践中可能存在因顾虑短期“稳增长”“保就业”等经济指标而放松竞争监管的倾向，或者各类产业政策、行业监管规定与竞争政策之间衔接不够顺畅，形成政策“合成谬误”，削弱了竞争政策的基础性地位。

监管力量与能力建设难以满足监管需求。一方面，数字经济领域垄断和不正当竞争行为呈现出技术性强、模式复杂、中长期效果难评估等特征，要求监管者具备相应的技术理解力、数据分析力和经济洞察力，然而，相关专业人才供给不足，特别是在地方市场监管层面尤为匮乏。另一方面，面对平台企业庞大的数据体量、快速迭代的算法模型、错综复杂的关联交易，现有监管技术手段难以实时监测，缺乏有效技术工具和方法，影响了监管执法的及时性和精准性。此外，跨区域、跨行业的平台化经营模式，对传统的属地监管带来巨大挑战，仍然存在地方或区域保护主义，导致协同监管机制运转不畅，容易诱发监管套利甚或选择性执法的问题。

政策协同性不足影响监管执法实效。反垄断法与反不正当竞争法的有效实施，有赖于与其他经济政策、产业政策、区域政策等的良好协调。实践中个别地方或部门出于本地GDP、税收、就业等短期考量，可能出台含有地方保护、指定交易、市场分割倾向的政策，与建设全国统一大市场的要求相悖。此外，在鼓励科技创新、发展战略性新兴产业过程中，如何平衡好知识产权保护与防止权力滥用、产业扶持与公平准入的关系，避免政策相互抵触，确保竞争政策在市场经济政策体系中发挥基础性作用，仍需加强顶层设计和统筹协调。

法律法规相对滞后，监管协同效能不足。新业态发展日新月异，新的商业模式和竞争行为不断涌现。但法律法规修订需经过一定程序和时间，导致立法速度难以跟上新业态发展步伐，致使监管部门处理相关问题缺乏明确法律依据。同时，法规条款操作性弱、部门之间协调困难、与区域之间联动缺失现象严重。反垄断与反不正当竞争工作涉及多部门，如市场监管、发改、商务、网信等。但实际工作中，各部门职责划分不清、信息沟通不畅、协调配合不够。处理涉及多领域的垄断与不正当竞争案件时，各部门各自为政，缺乏协同作战机制，导致监管效率低下。

优化完善竞争监管的对策与建议​

提升监管执法能力，加强执法队伍建设。加强专业知识培训，定期组织监管人员参加新业态相关专业培训，邀请专家学者、行业精英授课，提高监管人员对新兴技术、商业模式的理解认识。鼓励监管人员自主学习研究，更新知识结构，提升专业素养。同时，引入先进技术手段，加大监管技术创新投入，引入大数据、人工智能、区块链等先进技术，构建智能化监管平台。

此外，根据新业态监管实际需求，合理增加监管部门人员编制，充实执法队伍。优化人员结构，引进既懂法律又懂技术、经济的复合型人才，提高监管队伍整体素质。完善培训机制，建立健全监管人员培训长效机制，制定系统培训计划和课程体系。

完善政策法规体系，强化和落实监管协同。针对共享经济、直播带货、数字金融等新兴领域，及时出台专门规范性文件，明确市场主体权利义务，规范市场竞争行为。加强对法律法规实施情况的跟踪和评估，及时修订完善不适应新业态发展的条款。增强政策法规可操作性，注重细化专门条款，明确垄断与不正当竞争行为的认定标准和处罚措施。制定具体操作指南和案例指引，为执法人员提供明确执法依据。

同时，建立部门协调机制，加强市场监管、发改、商务、网信等部门沟通协调，建立常态化工作协调机制。加强信息共享和执法协作，形成监管合力。大力推动各地市场监管部门建立区域联动监管机制，加强信息交流和执法协作。统一监管标准和执法尺度，对跨区域垄断与不正当竞争行为开展协同监管。

加快推进兼具技术与行业特征的标准化监管。标准化监管允许监管机构根据风险等级、技术复杂性、市场规模等标准对市场主体进行分类分级，将有限的监管资源集中于关键行业、高风险行为，提升效率，为所有市场参与者提供明确的合规指引，提升监管的公平性与可预期性。

当前，需深入电商、社交、搜索、出行、金融科技等具体领域，分析其商业模式、竞争痛点、技术基础的差异，出台具有行业针对性的合规指引。譬如，9月公布的《外卖平台服务管理基本要求（征求意见稿）》就是标准化监管思路的具体体现，聚焦商户管理、价格行为管理和配送员权益保障，精准切中了当前外卖市场矛盾的要害，注重主动性、普适性的事前引导和事中规范，旨在为外卖平台的服务管理建立一个清晰的、可预期的标准。下一步应加快推进行业间标准化监管机制，探索将数据分析延伸应用至算法合谋、数据封锁等高风险领域的方式方法，进一步完善监管的前瞻性和全链条在线化。

激活和完善经营者合规激励制度。首先，需要明确制度化合规激励框架，经营者合规管理制度的建立与有效实施，应成为执法机构在调查前、承诺制度申请、宽大制度申请等不同阶段酌情考虑减轻处罚或中止调查的因素。其次，为确保合规激励不是流于形式，监管执法机构需对企业合规管理制度的完善性、真实性和有效性进行实质性审查。再次，企业必须书面记录合规管理机构的具体设置与职责范围，通过风险识别、审查、咨询、汇报、培训等方式确保制度有效运行。通过制度化、透明化的竞争合规激励机制，将监管目标与企业内部治理有效对接，确保企业合规管理的有效性，实现从被动的事中事后执法向主动的事前预防性治理转向。

（作者系南开大学竞争法研究中心主任、法学院副院长，中国法学会经济法学研究会常务理事）