投资“国家队”首个投向规范出台：投早投小投长期投硬科技

政府投资基金有了布局投向的“路线图”和“指挥棒”，将着力培育新兴支柱产业，坚持投早、投小、投长期、投硬科技。

1月12日，国家发改委等四部门联合发布《关于加强政府投资基金布局规划和投向指导的工作办法》（下称《工作办法》）。

这是首次在国家层面对政府投资基金的布局和投向作出系统规范。国家发改委表示，近年来一些政府投资基金在设立和运作中，出现与地方资源禀赋和产业基础不匹配、基金定位不清、投向同质化等问题。针对这些情况，《工作办法》对国家级基金和地方基金的功能定位和投资重点作出明确要求。

国家发改委同步出台了《政府投资基金投向评价管理办法》（下称《管理办法》）。两份文件有机衔接，标志着我国政府投资基金从粗放式管理向精细化管理转变，对于提升财政资金使用效益、引导社会资本、服务国家战略意义重大。

国家创业投资引导基金日前正式启动，有望撬动万亿规模，聚焦人工智能、生物制药、量子科技、6G等前沿领域，以长达15年～20年的存续周期匹配硬科技、长周期的研发需求。国家中小企业发展基金二期的设立方案也已获国务院批复，引导更多社会资本支持初创期中小企业成长。业内专家认为，国家级投资引导基金活跃度提升，有望发挥财政资金“四两拨千斤”效应，撬动更多的社会资本。

优化布局和投向

政府投资基金是各级政府通过预算安排，单独出资或与社会资本共同出资设立，采用股权投资等市场化方式，引导各类社会资本支持相关产业和领域发展及创新创业的投资基金。

近年来，政府投资基金作为财政支出方式的重要创新，在撬动社会资本、支持创新创业、培育新兴产业、推动产业升级等方面发挥了积极作用。

为构建更加科学高效的政府投资基金管理体系，2025年1月，国务院办公厅发布了《关于促进政府投资基金高质量发展的指导意见》（国办发〔2025〕1号，下称“1号文件”），提出政府投资基金管理要突出政府引导和政策性定位，按照市场化、法治化、专业化原则规范运作。并明确要“完善分级分类管理机制，合理统筹基金布局，防止同质化竞争和对社会资本产生挤出效应”。

中国宏观经济研究院经济所研究员刘国艳表示，为落实好1号文件精神，国家发改委会同有关部门出台了《工作办法》和《管理办法》两份文件，旨在构建“规划先行、投向明确、评价科学、管理规范”的全链条管理体系。

刘国艳表示，两项文件的总体导向是：强化战略统筹、聚焦政策目标、健全评价机制、提升运营效能。其核心思想是：推动政府投资基金从追求规模扩张转向注重质量提升和精准发力，确保其真正服务于国家重大战略和产业政策。

海南君顾数科研究院院长单福表示，随着基金数量和规模的快速增长，一些深层次问题也逐渐显现。部分基金定位模糊，偏离了服务国家战略的政策性初衷，存在“泛化”和“异化”风险；一些地方基金投资领域交叉重叠，导致同质化竞争和资源内耗；少数基金运作不规范，异化为违规招商引资的工具，甚至变相增加地方政府隐性债务。这些问题不仅影响了政府投资基金的社会效益和经济效益，还可能对社会资本产生“挤出效应”，扭曲市场资源配置。

单福认为，《工作办法》和《管理办法》的出台十分及时必要，推动政府投资基金的发展从追求数量和规模的“有没有”，转向注重质量和效益的“好不好”。其核心在于通过科学的顶层设计和有效的激励约束机制，引导政府投资基金进一步优化布局和投向，促使基金回归本源、服务战略、提升效能，从而在服务国家发展大局中发挥更重要的作用。

截至2024年底，我国累计设立政府引导基金数量2178只，总规模突破12万亿元，其中，产业类和创投类引导基金数量为2023只，总规模突破10万亿元。

锁定国家最亟需的领域

《工作办法》围绕政府投资基金“投向哪、怎么投、谁来管”三方面，提出14项政策举措。

在优化基金布局方面，要求基金支持重大战略、重点领域和市场难以有效配置资源的薄弱环节，推动科技创新和产业创新深度融合，着力培育新兴支柱产业，坚持投早、投小、投长期、投硬科技。

在加强投向指导方面，要求基金投向须符合国家重大规划和国家级产业目录中的鼓励类产业，不得投向限制类、淘汰类以及政策明令禁止的产业领域。

同时，《工作办法》还进一步明确由省级发展改革部门牵头制定本地区重点投资领域清单，并据此优化基金布局和投向。

《工作办法》明确，国家级基金要立足全局，围绕基金定位，重点支持国家现代化产业体系建设和关键核心技术攻关，着力补齐产业短板、突破发展瓶颈。同时，要求地方基金结合本地产业基础和发展实际选择投资方向，在项目投资中落实全国统一大市场要求，重点支持产业升级、创新能力提升，以及小微民营企业和科技型企业孵化，引导社会资本有效参与。

刘国艳表示，《工作办法》是对政府投资基金投资行为的“事前谋划”和“事中指导”，明确了基金的投向，提出了正、负面清单，为规范基金投资行为、更加突出政策性导向作了细致规定。

单福分析，《工作办法》明确，政府投资基金应当“突出政策性定位”，其根本任务是“有力有效支持重大战略、重点领域和市场不能充分发挥作用的薄弱环节”。这从根本上厘清了政府投资基金与纯市场化基金的本质区别。政府投资基金不是追求短期财务回报的逐利工具，而应立足于服务国家长远发展战略，盈利不是第一目的，产业发展与投资引导更为重要。国家发改委通过明确的投向引导，指导政府投资基金将投资焦点锁定在国家最亟需的领域。

风险防控是政府投资基金规范健康发展的生命线。《工作办法》第六条以负面清单形式，明确列出了政府投资基金的禁止类投资行为，包括不得通过名股实债变相增加地方政府隐性债务、不得从事规定以外的公开交易类股票投资、不得从事期货等衍生品交易、不得对外担保、不得开展承担无限责任的投资等。这些条款为政府投资基金运作划定了清晰、不可逾越的“红线”，是防范金融风险和地方债务风险的关键防火墙，确保政府投资基金运作的规范与安全。

正面引导与负面约束相结合

国家发改委还同步制定了《管理办法》，按照“正面引导与负面约束相结合”的思路，建立覆盖基金运营管理全过程、定量与定性相结合的投向评价体系，进一步强化政策导向和规范管理。

《管理办法》构建了多维度的评价框架。具体包括反映投资方向是否符合国家战略规划要求、是否有效弥补市场失灵、在支持早期科创企业等方面实际贡献的政策符合性指标，是否落实国家区域战略、反映重点投向领域契合度及产能有效利用情况的优化生产力布局指标，以及反映资金效能和管理人专业水平的政策执行能力指标。《管理办法》强调，评价结果与应用刚性挂钩。

根据《管理办法》，对评价结果排名靠前的基金，将在项目推介、融资支持、合作参股等方面给予倾斜；对评价结果靠后或存在负面行为的基金，则将面临约谈、通报、调整出资和管理费等约束措施。单福认为，这套“奖优罚劣”的机制，将政策导向有效传导至基金管理机构，驱动其不断提升专业能力和投资效率，最终实现财政资金“四两拨千斤”的放大效应和战略目标的有效达成。

刘国艳表示，与《工作办法》同步制定的《管理办法》，为政府投资基金构建了科学的投向评价“指挥棒”，是对基金投向的“事后监管”，是适应新发展理念的要求，建立了一套突出基金投向政策取向评价、覆盖基金运营管理全流程、定量和定性相结合的评价体系。

“将评价结果作为未来预算安排、基金存续调整、管理团队激励与问责的重要依据。对政策效益显著、运营良好的基金，可予以持续支持；对长期绩效不彰、偏离目标的基金，将采取约谈、整改等措施。这将从根本上建立起激励约束机制，倒逼基金管理机构牢记政策使命。”刘国艳说。