两千万心智障碍者在变老，两会代表委员：意定监护可能是“唯一出路”

全国人大代表、中国太保战略研究中心（ESG办公室）主任周燕芳最初关注到意定监护制度，是保险行业在开展保险金信托业务时，一些大龄心智障碍家庭所提出的托养照护需求。

“信托公司通常会询问客户的家庭情况，如一些孤独症孩子的父母担心自己失智失能或者离世后，成年但无完全民事行为能力的子女无人托付。意定监护制度可能是这些家庭现阶段的唯一出路。”周燕芳告诉第一财经。

这种“出路”具体来说，就是通过“意定监护+遗嘱指定监护”的方式，来解决父母去世之后，孤独症或其他精神残疾子女的社会监护、财产管理以及将财产用于长期照护、医疗救治等需求场景的问题。

面对老龄化与残障议题交织，今年全国两会期间，多名代表委员将视线聚焦在意定监护制度上。“意定监护高度依赖公证机构实现，但全国近45%公证机构未办理过该业务”“社会监护‘难寻难做’”“跨部门信息壁垒问题突出”等，成为他们的关切。

除此之外，针对前述特殊群体成年后家庭照护的“支持断层”问题，也有代表委员呼吁加大普惠金融支持，推广特殊需要信托，拓展长护险覆盖范围等。

供给侧三块短板：监护、公证和托养

能否找到合适的监护人？在意定监护协议生效后，又由谁来监督监护人，以保障被监护人的合法权益？

在业界人士看来，这是意定监护制度落地的两大难点。而这两大问题背后，均指向了供给侧能力建设上的短板以及供需双方信任关系仍待建立。

意定监护是具有完全民事行为能力的成年人对自己将来的监护事务，按照自己的意愿事先所作的安排。当该成年人丧失或者部分丧失民事行为能力时，就由事先选定的监护人（包括自然人和组织）履行监护职责。

作为一项新制度，意定监护最早出现在2012年修订的《中华人民共和国老年人权益保障法》。2017年施行的新《民法总则》中将意定监护制度的适用范围，从老年人扩大到所有具有完全民事行为能力的成年人。

“老养残家庭”正是法律适用的一类特殊且更为复杂的意定监护需求主体。这些家庭面临两代人的监护问题——老年家长既担忧自己年老后子女无法为他们养老送终，又担心自己离世后，孤独症或者精神残疾子女的生活失去保障，一旦他们出现大额医疗需求，财产无人及时处置。

“约40%的心智障碍者家庭无法找到亲属代为承担监护责任，社会监护因高风险面临‘难寻难做’的困境。”全国人大代表、国浩律师(南昌)事务所律师冯帆认为，目前2000万智力及精神身心障碍者家庭面临多重“双老”照护困境。

广州市荔湾区和谐社会监护服务中心理事长蔡盛此前在接受第一财经采访时也表示，意定监护制度落地的最大堵点就是找不到合适、可靠的监护人。“尤其是当我们面对一些70岁左右的高龄委托人时，他们可能已经没有太多时间可以用来寻找监护人了，而周围同辈亲属也可能无力承担监护责任。”

上海是意定监护制度的需求和落地实践较多、地方性法律法规相对完善的城市。在今年两会召开之前，周燕芳对上海意定监护制度的落地情况进行了一次调研。这期间，周燕芳发现，即便是在上海，当地专业社会监护组织数量存在严重不足，“在上海，从事意定监护的社会组织仅3家”。

也有业界观点认为，目前，社会监护服务组织公信力不强。由于经过民政部门批准的社会监护服务组织非常少，性质大多为民办非企业单位，与此同时一些地方对监护的社会化是否支持在态度上尚不明朗，也没有出台鼓励和引导的具体政策，供需双方均持观望态度。

但对于孤独症或精神疾病家庭，可能情况有所不同。有受访孤独症领域人士称，近年来，血缘监护难寻，亲属不愿接手监护职责的情况有所增多，相关家庭甚至会更愿意让“社会监护”成为第一选择。

“靠谱的社会监护机构”难寻，而监督监护人责任落实的公证力量也存在一定短板。

周燕芳观察到，国外实践中，意定监护不一定需要公证介入。但在中国国情下，意定监护高度依赖公证机构实现。然而，由于公证程序复杂、责任风险较高等原因，全国近45%的公证机构未办理过意定监护业务，且服务资源主要集中在少数直辖市和省会城市。

除了公证机构，《民法典》也赋予了居（村）委会相关职责，这在一定程度上可以弥补部分地区公证机构数量和能力不足的现况。但周燕芳在上海的调研中发现，居（村）委会充当意定监护体系中“监督人”角色的意愿，并不充足。

“一是专业能力不足；二是需要付出大量的时间和精力；三是一旦发生纠纷和舆情，村委会无法承担责任。”周燕芳认为，因权责划分、经费保障、操作规范不明确，理想状态下村委会在意定监护体系中的见证、监督、兜底等功能难以有效发挥。

对于孤独症或精神残疾家庭而言，即便是找到了监护人，并有公证机构或居（村）委会作为监护监督人，其意定监护需求的落地仍面临一大供给缺口——难以找到为其提供长期照护服务的专业机构。

有孤独症相关慈善公益机构人士告诉记者，目前，即便是在一线城市也鲜有服务机构或养老机构能同时接纳老年家长与残障子女的托养需求，部分社区基层提供的“喘息服务”也难以满足这类群体全天候、需要专业医养照护人士介入的需求。

医疗救治、财产处置时，如何落实权益保障？

财产管理是意定监护落地时最容易发生纠纷的问题。

这一问题背后，不仅仅是因为意定监护对象通常为失能失智群体，受托人的权力边界被无限放大，进而存在财产侵占、照护缺位等风险，也是因为存在另外一种截然相反的情况——受托人可能无法及时处置财产。

对于前者，上海试点了一种“财产三分离”的监管方案，以探索在保障资金安全和提升被监护人自主生活权之间的平衡。

在央视社会与法频道3月6日播出的两会特别节目《我建议》中提及了上海市嘉定区的一个案例：44岁的司林（化名）患有精神疾病，目前他的监护人为上海市的一家社会监护机构，而该机构由他的母亲孙女士生前为其选择。去年2月，孙女士病逝。该监护组织向上海市嘉定区人民法院申请变更司林的监护权。最终，就司林的财产管理事宜当地实施了前述“三分离”方案：小额财产由司林本人自行保管；固定医疗基金由监护组织保管；大额资金由公证处进行监管。监护人如需使用大额资金，需向公证处提出申请，经审核通过后，由公证处将资金直接拨付给相应的使用机构。

对于后者，周燕芳提到，一定程度上是因为当前意定监护协议尚未建立全国或省级统一的权威备案平台，公证处、民政、法院、医疗机构、居（村）委会、金融机构之间信息互不联通，这就造成了“信息孤岛”。

“一方面造成监护人‘自证困难’，在紧急救治、财产处置等场景中无法快速证明身份，影响权益保障；另一方面易引发监护权冲突，法院或基层组织可能在不知情情况下另行指定监护人，导致意定监护与法定监护相互矛盾，削弱制度权威性。”周燕芳说。

对此，周燕芳建议由民政部门牵头，联合司法行政、卫生健康、金融监管、法院等单位，搭建全国或全省统一的意定监护信息登记备案与共享平台，以实现监护协议订立、变更、撤销，民事行为能力鉴定及监护启动、终止等全周期信息统一归集、动态管理。

顶层设计也亟待完善。全国政协委员、对外经济贸易大学保险学院孙洁告诉记者，今年全国两会上她带来了一份“关于针对独居者监护困境建立多层次保障体系的提案”。孙洁建议，健全相关法律和政策制度，以降低意定监护的执行门槛。

她在提案中提出设想，在法律层面，应由立法机关及最高人民法院牵头，通过补充立法或出台专项司法解释，明确监护或委托协议在医疗、金融支付、政务办理等关键领域的法律效力与执行边界，重点解决身份认可、医疗签字权、财产处置权等实践卡点，从法律层面消除医院、银行等重要服务机构的合规顾虑，确保监护或委托协议既能“签得了”，也能“行得通”。

此外，孙洁建议，充分发挥保险公司等商业主体在长期资金、风险管理、医疗养老产业布局上的专业优势，允许作为意定监护人或通过委托代理、提供定制化服务等方式，重点满足独居群体在医疗决策、失能失智照管、财产管理及身后事务处理等方面的复合型需求，填补普惠性公益服务的供给盲区。包括构建全国性、跨领域专业服务体系。

近年来，北京、上海等地已打通不动产信托财产登记路径，让房产和股权等非资金资产可以纳入特殊需要信托，以拓展用于保护特殊需要人士的财产范围。在此背景下，冯帆认为，在信托法框架内推进全国不动产信托登记制度改革，建立统一的信托登记信息查询平台，明确信托财产独立性。同时出台专项税收优惠政策，对房产置入信托给予税费减免或递延，让信托服务从“高净值专属”转变为普惠可及，破解特需家庭财产管理难题。

为了让更多照护资源精准触达特殊群体，冯帆还建议，扩大长护险覆盖范围，切实降低特需家庭照护成本，构建“政府补贴+长期照护险+家庭付费”的多层次支付体系，根据残疾等级和照护需求差异实施差异化补贴，引导社会力量参与残疾人托养照护服务供给。