“地方附加税”改革将启，万亿级新税种如何设立

为了解决地方财政困难，中央谋划的地方新税种——地方附加税将再进一步。

近期公布的《关于2025年中央和地方预算执行情况与2026年中央和地方预算草案的报告》（下称“预算报告”），在部署今年深化财税体制改革时，要求健全地方税体系，拓展地方税源，推动地方附加税改革等。

目前中国并没有地方附加税，它是一个尚在研究的新税种。2024年7月召开的党的二十届三中全会首次提出，研究把城市维护建设税、教育费附加、地方教育附加（即一税两费）合并为地方附加税，授权地方在一定幅度内确定具体适用税率。

山东财经大学财政税务学院副院长刘金东教授关注地方附加税改革，他告诉第一财经，这次预算报告明确要求推动地方附加税改革，释放了这一改革启动的重要信号。地方附加税改革看似简单，毕竟“一税两费”已经存在，直接合并如同“新瓶装旧酒”。但实际上，地方附加税涉及税基的变化、税率的制定调整以及其他配套措施的协调问题，并非简单“一合了之”，这项改革也并非一蹴而就，需要在“十五五”时期逐步推进。

改革诸多难点

自从2016年营业税改增值税全面推开之后，地方传统的主体税种营业税退出了历史舞台，尽管通过增加地方政府在中央与地方共享税种增值税收入分成中的比例，维持了地方财力稳定，但地方失去主体税种，叠加经济下行、楼市物价低迷、外贸冲击、减税降费等多重因素影响，地方财政收支矛盾不断加大。

为了解决地方财政困难，增加地方自主财力，拓展地方税源，中央提出了上述地方附加税构想，而今年预算报告的相关表态，意味着新设地方附加税改革正稳步推进。

中央财经大学教授王雍君告诉第一财经，地方附加税与（共享税）收入分成、中央对地方转移支付等相比有着独特优势。它一方面保证地方政府能够与中央公平且稳定地分享大型流动性税基（增值税等）的税收，另一方面赋予地方有保证的、必要且至关紧要的税率选择自主权，这又和地方相应的支出与预算自主权密切相关。

粤开证券首席经济学家罗志恒曾告诉第一财经，地方附加税一方面能提升地方财政的自主性，有利于调动地方积极性；另一方面将长期以来按费的形式征收的教育附加改为以地方附加税的形式征收，使税制更简单，方便征收管理，有利于纳税遵从，并有利于增强地方财政收入的稳定性。

中央选择“一税两费”合并成为地方附加税，跟它们有一定相似性有关。目前城市维护建设税、教育费附加和地方教育附加计税征税对象一致，均为缴纳增值税、消费税的单位和个人，而且税基一致，也都是以其实际缴纳的增值税、消费税为计税依据。

当然，“一税两费”也有不同。

比如，城建税属于税收，而教育费附加和地方教育附加不是税收，属于政府收费，归属于非税收入，三者合并涉及到“两费”改税。另外，“一税两费”税率或费率不一，开征目的不同。

根据财政部数据，2025年城市维护建设税为5170亿元，比上年增长2.9%。目前官方尚未披露教育费附加和地方教育附加规模。不过“两费”以增值税、消费税为税基，合计按5%费率计税。财政部数据显示2025年国内增值税和国内消费税收入合计85804亿元，按5%费率预估，“两费”收入规模约4290亿元。“一税两费”理论上收入规模接近1万亿元。

与所有税种一样，未来地方附加税的设立，离不开确定征税目的、征税对象、计税依据、税率、优惠政策、征管等核心因素。而这又需要考量多重因素，兼顾征管可控、税负可担、地方财政收入稳定、央地财政关系优化等。

刘金东表示，未来授权地方在一定幅度内确定具体适用地方附加税税率，体量如此巨大的税种交由地方政府自定税率可能会带来比较复杂的一系列影响。比如地方政府为了招商引资可能陷入传统的“逐底竞争”，竞相压低地方附加税税率，而这又可能会产生经济发达地区和欠发达地区“穷者越穷，富者越富”的马太效应，毕竟能承受地方附加税低税率的是经济发达地区。

他表示，地方附加税是一种受益税，富裕地区经济集聚程度高，企业受益多，客观的税收承受能力和主观的纳税意愿都普遍偏高，形成了税收的“集聚租”效应。反而是经济欠发达地区，企业承受不了太高的税收负担，地方政府又承受不了太多的税收优惠，相比富裕地区显得捉襟见肘。

另外，刘金东表示，设立地方附加税只是税制整体改革的一项举措，因此需要考虑与其他税制改革的协调推进。比如税制改革的一个重头戏是消费税改革，消费税部分税目征收环节后移到批零环节会带来地方附加税税基的扩大，增值税抵扣链条也会不断调整优化，同样会带来附加税的税基变化。

“由此可见，地方附加税在简单的‘三合一’之后，预计还会经历持续的优化调整，既要放大地方附加税规模，让它发挥应有的补充财力的作用，又要通过规制收紧地方附加税的副作用。”刘金东说。

税率设定成关键

由于“一税两费”征税对象、税基相同，部分专家认为未来地方附加税总体沿用此前征税范围和税基可能性大，但如何合理设定税率值得研究。

刘金东等学者在《税务研究》杂志撰文测算，地方附加税若以国内增值税和消费税收入总额为计税依据，按照10%、12%、15%、17%、20%五档税率测算发现，当税率提升至20%时，2023年与2024年地方附加税规模均可突破1.65万亿元。这一规模将超越同期企业所得税的地方分成收入，仅次于增值税地方分成收入。这充分揭示了地方附加税改革在重构地方财力格局中可能扮演关键角色。

刘金东建议，未来中央给定地方附加税税率区间范围，地方在这一范围内确定税率并报同级人大批准。同时，中央政府应结合地方财政缺口、未来支出规划、本地经济集聚程度等指标建立地方附加税税率综合评判指标体系，为各地制定税率提供更加准确的指导参考。

“上述举措可以避免财政缺口偏小、公共支出需求不大、当地集聚程度偏低的地方政府，设立过高的税率产生过度征税；也可避免当地经济集聚程度偏高的地方政府设立过低的税率，造成税收损失和区域间招商引资的‘内卷式’竞争，从总体上维护宏观经济运行健康有序。”刘金东称。

开征地方附加税是当前增加地方自主财力、缓解地方财政困难的一项举措。除此之外，在收入端，部分消费税收入下划地方、优化共享税分享比例、增加一般性转移支付等改革也是增加地方财力的重要举措。

刘金东认为，地方附加税的出台直接带来地方财政增收幅度，但并不足以成为地方财政的主要来源，它更多是通过加强财政科学管理让未来地方财政运行更加健康。

他认为，考虑到国内税收的主要纳税群体为企业，应将地方附加税主要限定于企业受益的生产性用途，比如用于城市基础设施建设、企业职工培训教育补贴、数字职业技能培训等，以此来提升企业纳税遵从，形成财政收支的良性循环机制，保证地方财力可持续性。未来可考虑适度扩大地方附加税规模的同时，相应地不断缩减各项不合理涉企收费，从而营造更加公平、透明、可预期的营商环境。