法治治理“内卷”的域外经验与中国方案丨法经兵言

当前，我国部分行业存在“内卷”竞争，表现为企业间的低水平重复与恶性价格战，其深层原因在于地方政府为追求经济增长，在招商引资中通过过度补贴、降低监管标准等非市场化手段干预市场竞争，扭曲了企业公平竞争的基础环境。政府行为“内卷”与部分企业的市场垄断行为相互叠加，构成双重治理挑战。

考察域外主要发达经济体的发展历程和经验，通过法治手段同时规范政府与市场两类主体的行为，是破解这一困境的有效路径。

约束政府非理性干预的域外实践

主要发达经济体通过确立竞争中性原则，构建约束政府不当干预的法治框架，将地方政府竞争引导至优化公共服务与营商环境的轨道。

欧盟在一体化进程中，逐步构建了全球最严格的政府补贴监管体系，主要体现在《欧盟运行条约》第107至109条的规定中。根据该制度设计，任何可能扭曲成员国间贸易、损害公平竞争的政府援助原则上都被明确禁止。成员国实施重要补贴计划前，必须向欧盟委员会申报，证明其为实现明确共同利益目标所必需，且对市场竞争的扭曲最小。这一制度通过程序强制、实体审查和违规追缴机制，有效遏制了成员国间的补贴竞赛。同时，违规补贴必须全额返还，迫使企业竞争力回归市场与创新本身，而非依赖公共补贴。这一制度不仅适用于传统产业，近年来更扩展至数字经济和绿色转型领域，确保新兴产业的发展建立在公平竞争基础上。

美国宪法商业条款赋予联邦政府监管州际贸易的最高权威，确立联邦法律优先原则。当州或地方政府制定的法规、政策，对跨州商业活动构成事实上的歧视或不当负担时，即可能因妨碍州际贸易自由流通而被判违宪或违反联邦相关法律。受影响的跨州企业、行业协会或其他州政府，均可通过司法诉讼途径向联邦法院系统挑战这些地方保护主义政策。联邦最高法院在吉本斯诉奥格登案和费城诉新泽西案中，逐步强化并确立了潜伏商业条款理论，即：即使国会尚未立法明确禁止，各州也不得制定对州际贸易构成不合理负担的法律。这一法治机制通过司法审查，持续清理妨碍劳动力、资本、商品自由流动的地方性壁垒，为维护美国庞大国内市场的统一性与竞争性提供了根本性、制度化保障，使得地方政府难以通过歧视性政策获取不当竞争优势。

经济合作与发展组织（OECD）作为发达国家的重要政策协调平台，自上世纪90年代起就开始系统倡导并持续完善竞争中性政策框架，目前已经形成了包括八大基准领域的完整操作指南。具体涵盖国有企业运作形式、成本核算、商业回报率、公共服务补偿透明度、税收中性、监管中性、债务与补贴中性、公共采购中性等领域。该框架为成员国系统规范政府商业活动提供操作指南，确保各类市场主体不因所有权属性而处于不公平地位。澳大利亚根据OECD框架于1995年颁布《联邦竞争中性政策指南》，并在各州设立专门的竞争中性投诉办公室，任何企业认为受到不公平竞争均可提起申诉。英国在公用事业私有化监管中，通过设立独立的行业监管机构，确保前国有垄断企业在私有化后不滥用其遗留优势。实践表明，通过制度设计，可以有效地约束政府行为，为不同所有制企业创造公平竞争环境。

规制企业垄断行为的域外经验

针对企业特别是具有市场优势的企业通过滥用市场势力导致的恶性竞争，各国通过不断完善反垄断法律体系和强化专业执法，构建了多层次的行为规制工具。

一是对掠夺性定价严格规制。欧盟对具有市场支配地位的企业低于成本价销售的行为采取严格标准。根据欧盟法院判例和委员会指南，当企业定价持续低于平均可避免成本时，可直接推定构成滥用行为。执法机构在具体案件中会重点考察行为人的市场地位强度、行为持续时间、排除竞争对手的实际效果，特别是行为人是否具备在成功排除竞争者后提高价格以弥补前期损失的补偿能力。

美国虽采用相对严格的两步测试法，要求证明低于成本定价和事后补偿的高度可能性，证明门槛较高，但联邦贸易委员会和司法部对科技等动态竞争市场中的潜在掠夺性行为保持高度警惕，特别是在数字平台领域，对通过交叉补贴、捆绑销售等复杂形式进行的排他性策略密切关注。这表明，对于市场结构相对稳定、进入壁垒较高的传统行业，以及对于虽处动态竞争但可能迅速形成垄断的数字市场，法律对低价排挤行为都需要保持干预能力。

二是关注对纵向价格限制的法律约束。欧盟对维持最低转售价格行为原则上适用本身违法规则。在著名的松下电池案中，欧盟委员会对实施转售价格维持的企业处以重罚。美国自“丽晶创意皮革制品公司案”后转向合理原则分析，但联邦贸易委员会近年来加强了对消费品等领域纵向价格限制的执法。2019年美国联邦贸易委员会对乐器制造商实施转售价格维持的行为提起诉讼并达成和解。实践表明，对电商平台或强势品牌施加的“全网最低价”等要求，必须结合其市场力量和对竞争的实际影响进行严肃审视。

三是对数字平台垄断行为事前监管。欧盟2022年通过的《数字市场法》开创了数字平台事前监管新模式。该法对作为“守门人”的超大型平台设定了禁止自我优待、禁止限制用户多归属、确保数据可携带等法定义务。德国通过的《反限制竞争法》第十一次修正案增设了针对特定大型数字平台企业的事前监管权力，赋予联邦卡特尔局在早期阶段进行干预的权限。日本颁布《提高特定数字平台透明度和公正性的法律》，要求大型平台运营商公开交易条款、算法推荐的基本原理，并建立申诉机制。这些立法从源头预防数字市场的竞争封锁，为中小企业和创新者保留发展空间，防止平台生态内部陷入内卷竞争。

合理镜鉴下的中国方案

治理内卷竞争，本质上是深化市场化改革、完善社会主义市场经济体制的重要环节，需要以法治手段双管齐下：既要规范政府促进市场经济的行为，为所有企业创造公平竞争的市场环境；也要规制企业垄断行为，维护健康有序的竞争过程。

第一，规范政府促进市场经济的行为，约束不合理干预。

首先，强化《公平竞争审查条例》的遵从度，加强制度的刚性约束。将审查范围覆盖至所有涉及市场主体经济活动的地方性法规、规章、规范性文件及具体的招商引资协议，并探索设立相对独立的审查机构或授权现有反垄断执法机构承担主要审查职责，增强审查的专业性、中立性和权威性；建立重大产业政策、区域发展规划的竞争影响第三方评估机制，评估报告应作为政策出台的必要附件并向社会公开征求意见；强化责任追究，对未经审查出台或违反审查标准仍予实施的政策措施，依法追究相关决策部门和责任人的法律责任，并鼓励因此受到损害的经营者提起行政诉讼。

其次，在京津冀、长三角、粤港澳大湾区等区域一体化发展、协同发展程度较高的区域，可率先试点建立区域竞争政策协调委员会，由区域内的省级政府代表、竞争法专家、企业家代表组成，负责协调统一招商引资的底线标准，设定财政补贴的上限和透明度要求，并对区域内成员提出的违规补贴申诉进行专业调查、调解和裁定建议，从区域层面遏制政策内卷。

再次，可由省级以上政府牵头，建立招商引资政策集中公示与动态清理平台，要求所有市、县政府将其现行有效的税收减免、财政奖励、土地价格、配套支持等招商引资优惠政策全部在平台公示，并定期组织第三方机构对存量政策进行合规性审查，及时废止或调整那些违反公平竞争原则、产业政策和环保安全底线的条款，增加政策透明度，接受社会监督和同侪监督。

此外，可以激活反垄断检察公益诉讼机制，让检察机关在治理和约束政府不当干预市场运行中发挥应有作用，让治理“内卷”竞争更有法度亦更有力度。

第二，规制企业垄断和不正当竞争行为。

首先，建议国家市场监管总局牵头，做好与相关行业主管部门的联通，尽快分行业分领域完善细化相关执法指南或行业合规指引。应明确成本核算的权威标准和方法，区分传统制造业、零售业、互联网平台等不同类型市场可采用的成本衡量基准；明确行为认定的综合考量因素，特别是行为人的市场份额、市场地位强度、行为持续时间和意图、对竞争对手和消费者的实际影响、行业竞争状况和发展阶段等；明确将平台企业通过算法、数据监控等技术手段实施的、具有事实强制性的“全网最低价”、变相价格管控等行为，纳入规制范围，根据其性质和效果进行严肃查处。

其次，强化在快消品、汽车销售、家电、医药零售等与民生相关领域的反垄断反不正当竞争常态化监管。对于由强势品牌方或主导性平台发起，实质限制下游经销商、零售商或平台内经营者定价自由的行为，即使表面以商业合作共识、建议零售价、平台规则为形式，只要证据链能证明其通过惩罚机制确保执行，就应果断立案调查并依法处理，维护市场流通环节的竞争活力，防止品牌内竞争完全消失。

再次，提升反垄断反不正当竞争执法的专业能力与效率，加强执法队伍专业培训。在处理恶性竞争案件时，除了依法处以罚款，应更加注重设计、运用行为性救济措施。

最后，完善司法解释、降低举证难度，畅通反垄断民事诉讼渠道，鼓励因垄断行为受到损害的经营者、消费者提起损害赔偿诉讼，形成国家执法与私人执行的合力，提高违法成本。同时，规范反不正当竞争诉讼行为，提高反不正当竞争诉讼质效。

（陈兵系南开大学竞争法研究中心主任、法学院副院长，中国法学会经济法学研究会常务理事）