制度型开放赋能“十五五”：构建高水平开放新格局

（作者王巧红为上海财经大学浙江学院讲师，丁浩员为上海财经大学商学院副院长）

2026年是“十五五”规划开局之年，也是我国制度型开放从夯基垒台走向纵深推进的关键之年。面对世界百年未有之大变局加速演进，国际经贸规则深刻重构的复杂形势，我国坚持以制度型开放为抓手，推动高水平对外开放提质增效，为构建新发展格局提供强大动力。

一、制度型开放的发展现状与最新形势

“十四五”时期，我国在规则、规制、管理、标准等领域加快与国际高标准经贸规则对接，制度型开放框架基本成型，为“十五五”更高水平对外开放奠定了坚实基础。

开放型经济量质齐升，为制度创新提供坚实支撑。据海关总署数据显示，2025年我国货物进出口总额达45.47万亿元，首次突破45万亿元，同比增长3.8%，继续稳居全球货物贸易第一大国；服务贸易进出口总额超8万亿元，同比增长7.4%，知识密集型服务贸易稳步增长，旅行服务出口增速亮眼。“新三样”（新能源汽车、锂电池、光伏产品）出口保持强劲，跨境电商等外贸新业态蓬勃发展。引资规模与质量同步提升，“十四五”时期我国累计吸收外资超7000亿美元，高技术产业引资占比大幅提高。面对这一规模巨大、结构优化的开放格局，2026年《政府工作报告》精准部署：通过“推动跨境电商加海外仓模式扩容升级”“深化外商投资体制机制改革”，将庞大的市场实践转化为对接国际高标准经贸规则的制度创新场景，加速培育外贸外资新动能、推动制度型开放深化。

规则对接取得突破性进展，制度型开放稳步扩展。自贸协定扩围升级步伐加快，目前，我国已与31个国家和地区签署24个自贸协定，2025年签署的《中国—东盟自贸区3.0版升级议定书》推动区域经济一体化向更高标准迈进。同时对标高标准经贸规则也取得积极进展，我国正积极推动加入《数字经济伙伴关系协定》（DEPA）和《全面与进步跨太平洋伙伴关系协定》（CPTPP）进程，并在世贸组织改革中发挥建设性作用。开放平台能级持续提升，22个自贸试验区累计形成225项制度创新成果并向全国复制推广；海南自由贸易港于2025年12月正式封关运作，高水平开放平台带动作用持续增强。与之相呼应，人员跨境流动便利化水平同步提升，2025年通过免签入境外国人3008万人次，同比增长49.5%。（数据来源：国家移民管理局）

自主开放迈出新步伐，服务业开放成为制度型开放的重点领域。外资准入负面清单条目持续缩减，制造业领域外资准入限制已全面“清零”。在深度上，2024年版《跨境服务贸易特别管理措施（负面清单）》（商务部、国家发展和改革委员会令第4号）的施行是服务贸易制度型开放的重要进展。当前，增值电信业务扩大开放试点已在北京、上海、海南、深圳等地率先落地，截至2025年2月底，首批13家外资企业获批开展互联网接入、信息服务等增值电信业务，全国外商投资电信企业超过2400家，同比增长30%，服务业开放正从“纸面”走向“地面”。2026年《政府工作报告》进一步明确“以服务业为重点扩大市场准入和开放领域，研究推动进一步扩大电信、医疗等领域开放试点”，要求“稳妥实施增值电信、生物技术、外商独资医院等开放试点，有序扩大开放领域和区域，缩减外资准入负面清单，加强负面清单修订与开放试点联动”，为服务业高质量发展注入新动能。

二、当前制度型开放面临的主要问题

当前，对照2026年《政府工作报告》提出“稳步扩大制度型开放”的要求，对标CPTPP、DEPA等国际高标准经贸规则，我国在规则对接、制度协同、新兴领域治理等方面仍存在不少短板。

规则对接层面，“边境后”规则落差依然存在，服务业开放深度不足。相较于货物贸易，我国服务贸易的开放程度仍有较大提升空间。经济合作与发展组织（OECD）发布的《2025年服务贸易限制指数（STRI）》显示，我国整体服务贸易限制指数高于OECD平均水平，尤其在法律、电信、音像等战略性领域，外资准入仍受负面清单严格限制。此外，在CPTPP涉及的国有企业等“边境后”议题上，国内改革虽在推进，但挑战犹存。目前，我国国企竞争中性原则主要依托政策文件引导和局部试点，尚未完全上升为国家层面基础性法律条文，导致制度刚性不足；执行层面，针对外资企业的隐性壁垒亦未根除。部分招投标项目通过设定排他性技术参数、特定行业业绩门槛或模糊的评分细则，变相限制外资企业公平参与。据中国欧盟商会《2025年商业信心调查》披露，2024—2025年，22%的受访企业将“在政府采购方面对外商投资企业的区别对待”列为前三项重大监管障碍之一。

制度协同方面，政策集成效能有待提升，开放平台创新缺乏系统性统筹。外贸体制、外商投资管理、涉外法治建设之间协同不足，制约制度合力释放。自贸试验区等平台的制度创新多为单点突破，跨部门、跨领域、全链条系统集成不够，部分成果复制推广难度较大。具体到企业端，尽管市场准入负面清单不断缩减，但跨区域、跨部门的政策执行协同仍有待加强。部分领域的许可审批流程，亟需更深层次的系统集成。对此，国务院办公厅2025年印发的《关于开展妨碍统一市场和公平竞争的政策措施清理工作的通知》已明确将“准入要求设置矛盾，互为前置条件”列为重点清理情形，直指此类隐形壁垒。

新兴领域方面，数字贸易治理能力相对滞后，数据跨境流动制度尚不完善。随着数智技术快速发展，AIGC著作权、数据跨境流动等新兴领域立法滞后于全球实践。斯坦福大学统计显示，至2024年底，全球仅有40个经济体出台国家级人工智能立法。中国信通院《数字贸易发展与合作报告（2025年）》显示，2024年以来各国出台的数据本地化或限制跨境数据流动政策超过50项，全球数据治理呈现规则协调难度大、多边共识难达的态势。在此背景下，我国虽在海南自贸港等地探索数据出境管理细则，但全国统一的跨境数据分类分级管理制度尚未建立，难以在外部规则博弈中形成合力，亦难充分满足国内数字贸易快速发展的需求。

三、以制度型开放推动“十五五”开放提质增效对策建议

“十五五”开局之年，应以制度型开放为主线，在规则对接、系统集成、数字治理上精准发力，推动高水平对外开放提质增效。

第一，对标高标准经贸规则，在服务业开放上实现深度突破。以高水平制度型开放为引领，主动对标CPTPP、DEPA等国际高标准规则，在自贸试验区和海南自由贸易港开展全口径制度压力测试，系统提升规则、规制、管理、标准四位一体对接水平。研究制定《国有企业竞争中性原则实施纲要》，建立补贴透明度定期披露机制；稳步推进政府采购领域竞争中立评估试点，加快国内配套改革，为最终加入WTO《政府采购协定》（GPA）创造条件。同时，以服务业为重点扩大市场准入，推动增值电信、生物技术、外商独资医院等领域开放试点实现链式突破，探索跨境服务提供者单一窗口备案管理模式，让服务业开放成为我国参与全球经济治理的制度优势。

第二，强化制度系统集成，以机制重塑破解开放协同不足难题。加强顶层设计，建立跨部门制度型开放协同机制，统筹推进涉外领域改革。支持自贸试验区开展差异化制度创新，完善创新成果评估、复制推广机制，合理设置过渡期，提升制度供给系统性，力争到2027年实现高水平制度创新成果全国复制推广比例大幅提升。依托全国一体化政务平台，搭建外资企业诉求响应与政策监测机制，全面清理市场准入隐性壁垒，构建准入、经营、退出全周期开放治理体系，以统一高效的制度环境稳定外资预期。

第三，聚焦数字贸易新赛道，以规则构建引领全球数据治理变局。立足我国数字经济规模和平台企业优势，主动发起数字贸易国际规则议题，在AIGC版权保护、算法透明度、数字产品非歧视待遇等前沿领域贡献中国智慧。由国家数据局牵头，2026年底前出台《全国跨境数据分类分级管理指南》，明确重要数据目录和跨境流动负面清单；在数字经济基础较好的省市先行开展数据跨境流动“监管沙盒”试点，探索安全评估快速通道和数据互认机制。同时，推动与DEPA成员国开展数据流动合作，支持行业龙头企业组建数字贸易国际标准联盟，加快区块链溯源、电子提单、数字身份认证等标准互认，设立数据跨境流动合规服务窗口，为企业提供一站式合规支撑，让数字领域制度型开放成为我国在全球治理变局中掌握主动权的战略抓手。

站在“十五五”新起点，唯有以更大力度推进制度型开放，破除体制机制障碍，对接国际高标准规则，才能在复杂外部环境中牢牢把握发展主动权，以高水平对外开放助力高质量发展，为全面建设社会主义现代化国家提供强劲动力。

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