稳妥推进夯实社保缴费基数

做实社保缴费基数是增强社保基金可持续性、推进全国统一大市场建设的关键举措。但现阶段社保法定缴费费率处于高位，同时普遍存在企业低申报缴费基数的现象，若单向推进基数做实工作，将大幅抬升企业用工成本、压缩居民当期收入，对就业、消费造成冲击，还极易滋生舆情、企业违规避缴等衍生风险。

高费率、低基数夯实率形成原因

为促进经济与社会健康发展，1997年国务院出台《关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定》，规定企业缴纳基本养老保险费的比例一般不得超过企业工资总额的20%。从各地实施情况来看，除了广东和浙江等少数地区低于20%外，其他地区大多将企业费率定在20%。尽管费率有所下调，但仍远高于经济合作与发展组织（OECD）国家平均水平的9.8%，仅比捷克和意大利两个国家低。

较高的缴费率大幅提高了企业遵从制度的成本，导致企业有较强动机通过低报缴费基数等方式逃缴社保。此外，长期以来社保参保登记、缴费基数登记与核实主要由社保部门负责，而社保部门缺乏信息优势，不完全掌握企业实际用工人数和用工成本，同时惩戒能力有限。这就导致企业逃缴社保的动机变为现实，进而逐步形成了高费率、低基数夯实率的征收现状。

高费率、低基数夯实率带来了一系列负面影响。首先，社保基金收入下降，不利于基金可持续性。社保缴费率同基金收入间呈倒U形，过高的费率不仅不会增加基金收入，反而会降低企业参保积极性、减少雇佣人数等，使基金收入下降。

其次，不同企业缴费遵从度存在差异，不利于统一大市场建设和资源配置效率提升。面临高企的政策缴费率，部分企业会完全依据政策缴费，但更多的企业会通过低报基数、仅给部分员工参保等形式逃缴社保费。这会导致不同企业社保缴费负担出现差异，进而用工成本出现分化。

最后，会扩大高低收入群体间养老保险待遇，不利于发挥社保制度的收入再分配功能。在缴费率较高的情况下，企业往往会依据员工能力，制定差异化的社保缴纳政策，以降低缴费成本。例如，高技能员工按照实际工资缴费，低技能员工按照缴费基数下限缴费，甚至不给低技能员工参保。缴费基数又会直接决定后续养老金的待遇水平。

为了提高社保基金可持续性，积极应对人口老龄化，2022年在实施社保全国统筹时便要求逐步提高缴费遵从度，夯实社保缴费基数。随着2024年全国实现税务部门全责征收社保及金税四期工程的全面落地，逐步夯实社保缴费基数已经具备成熟条件。2026年多地启动夯实社保缴费基数的工作。税务部门通过系统自动比对社保申报缴费基数、个税工资薪金申报额、企业所得税工资总额、银行代发工资流水等指标，基于实缴基数和应缴基数之间的偏离度，设置分级预警阈值。发现异常时直接向企业发送提醒整改信息，企业未按时整改或进行相应说明，税务机关将会约谈或实地走访。

推进基数做实可能面临的挑战

做实缴费基数对于提高社保基金可持续性、促进统一大市场建设及提升社保制度的收入再分配功能都有重要意义。然而，也应注意到夯实缴费基数带来的突出问题。

第一，企业用工成本刚性抬升，挤压就业容量、拉低就业质量。当前我国企业职工养老和医疗的“五险”综合法定缴费比例约26%，仅职工养老保险单位缴费比例即达16%，显著高于多数OECD成员国。受高费率影响，企业长期通过压低申报基数降低缴费支出，2024年上市公司数据显示，企业职工基本养老保险实际平均缴费率仅约10%。在缴费费率不作下调的前提下全面做实缴费基数，企业社保缴费负担将直接提升60%，对应整体用工成本上涨近16%。中小企业、劳动密集型行业合规基础更弱，成本增幅将进一步扩大。

成本上涨传导至用工端形成双重冲击：一是企业收缩人员编制、缩减招聘规模，重点减少高校应届生招录，加剧青年就业压力；二是企业调整用工模式，将全日制岗位转为灵活用工，规避社保参保义务，弱化正规就业供给。

第二，居民可支配收入收缩，持续抑制消费潜力。居民可支配收入是消费的核心支撑，做实缴费基数将通过多重渠道压缩居民当期收入，抑制消费需求。其一，就业端收缩带来收入下行预期；其二，企业转嫁社保成本挤压账面工资；其三，个人社保缴费支出直接增加。

第三，催生企业各类避缴行为，社保、税收收入存在流失风险。面对社保成本上涨压力，企业将采取多种变通方式降低缴费支出，衍生多重风险：一方面岗位缩减、工资下调会造成全社会社保缴费总盘子缩水；另一方面企业通过发放现金社保补贴、工资拆分、私人账户发放薪酬、多家关联主体分开发放工资等方式人为压低申报基数。上述行为不仅使企业自身面临劳动仲裁、社保补缴、行政处罚等合规风险，同时造成社保基金、个人所得税税源流失，形成长期监管隐患。

第四，部分群体参保意愿不足，政策落地易引发舆情隐患。青年职工、外来流动务工人员、临近退休但缴费年限不足人员对职工社保参保接受度偏低，强制做实基数、扩大参保覆盖面易引发群众负面反馈。青年群体更看重当期现金收入，对养老保险长期保障收益感知较弱，抵触提高个人社保缴费；跨区域流动务工人员顾虑社保转移接续流程繁琐、异地退休申领待遇规则不清晰，担忧缴费后难以兑现养老权益；职工养老保险最低缴费年限拟于2030年提升至20年，45周岁以上无参保记录人员，存在退休时无法满足最低缴费年限的现实困难，参保动力严重不足。

稳妥推进基数做实的配套举措

稳妥推进基数做实，可推行以下配套举措。

第一，同步推进基数做实与费率下调，对冲企业成本上涨。高法定费率与企业低基数申报互为因果，形成循环制约。税务部门依托征管数据逐步做实缴费基数，为统筹下调法定缴费费率创造空间。实操层面需动态跟踪基数做实阶段性成效，测算基金收支平衡约束下的费率下调空间，同步落地费率调整政策。这样既完成统一规范社保缴费基数的改革目标，又避免企业用工成本大幅波动，化解就业、用工领域连锁负面效应。

第二，取消缴费基数下限，同步减轻低收入群体、小微企业负担。设置社平工资的60%为缴费基数下限，一个初衷是压缩企业低报缴费基数逃费的空间，但客观上也加重了低收入职工个人缴费压力，抬高企业雇用低收入人员成本，制约就业扩容与居民消费。现阶段基数做实工作已基本封堵低报基数逃费的渠道，可同步取消缴费基数下限规则。综合改革后，高收入群体缴费适度增加，而低收入群体缴费会相应减少。这不仅有助于整体平衡企业综合社保负担，也能同步优化职工内部收入分配结构。

第三，按行业、人群分类施策，差异化设置过渡与扶持政策。一是针对餐饮、保洁等劳动密集型、从业人员年龄普遍偏大行业，给予更长政策过渡期；对低收入在岗职工，阶段性减免个人社保缴费部分。二是优化社保关系转移接续、异地退休资格认定规则，提升养老保险权益便携性，消除流动务工人员参保顾虑。三是对45周岁以上无职工养老保险参保记录人群，出台弹性延缴、合规补缴、养老待遇折算配套政策，匹配其缴费年限实际情况。四是强化政策宣讲解读，重点普及统筹账户、个人账户运行规则、养老待遇测算逻辑，提升职工对长期参保收益的认知，提高主动参保意愿。

（唐珏系上海财经大学公共管理学院副教授，翁晓玉、周烨杨系上海财经大学公共管理学院博士研究生）