正视农民工市民化三大矛盾

推进农民工市民化是我国现代化进程中的一个重大战略决策。但是，国家发改委规划司有关负责人日前公开表示，各地特别是外来人口较多地区的实际落户进程仍不及预期。宏观统计数据也佐证了这一点：2016年，我国城镇化率为57.35%，而户籍人口城镇化率只有41.2%。笔者认为，必须正视影响农民工市民化进程的三大矛盾。

大城市疏解人口政策与农民工更倾向于流向大城市之间的矛盾

当前我国人口管理政策是，“全面放开建制镇和小城市落户限制，有序放开中等城市落户限制，合理确定大城市落户条件，严格控制特大城市人口规模。”这意味着，只有在建制镇和小城市层面，农民工就地市民化才不存在任何障碍。除此之外，农民工流入的城市规模越大，农民工就越难就地市民化。

然而，现实的尴尬在于，农民工就地市民化越容易的城市，对农民工流入的吸引力也越小，遑论让农民工落户定居。由于农民工是流动人口的“主力军”，不妨先看看流动人口的状况。2010年第六次人口普查显示，约四成的流动人口居住在特大城市和超大城市，约17%的流动人口居住在较大城市，而仅有约10%的流动人口居住在完全没有落户限制的小城镇。

而且“六普”之后，流动人口向大城市持续集中的趋势越发明显。国家卫计委发布的《中国流动人口发展报告(2016)》显示，由于特大城市的收入水平高、公共资源丰富，前十位的城市集中了1/3的流动人口。事实上，由于流动人口增量难以提高，以及大城市在科技创新、交通通达、信息交流、国际竞争、文化影响、人力资源等方面对流动人口的强劲吸引力，流动人口空间分布仍将高度集中的趋势短期内不会改变。

如果精准聚焦农民工群体，相关统计数据也反映了同样的流动趋势。国家统计局发布的《2015年农民工监测调查报告》显示，流入地级以上城市的农民工比重继续上升。在外出农民工中，流入地级以上城市的农民工11190万人，占外出农民工总量的66.3%，其中，8.6%流入直辖市，22.6%流入省会城市，35.1%流入地级市。而且，跨省流动农民工80%流入地级以上大中城市，省内流动农民工54.6%流入地级以上大中城市。

这组数据说明，无论从哪个层面讲，农民工都倾向于流入地级以上大中城市。问题由此而生，越是农民工流入集中的城市，农民工就越难就地市民化。以大城市为例，在严格的户籍政策下，能够真正融入其中的只可能是极少数幸运儿。特别是北京、上海等特大城市，正在以严格的政策遏制流动人口快速增长，甚或加快疏解人口。2013年至2016年，北京市常住外来人口增幅持续快速下降，分别为29万人、16万人、3.9万人、2.4万人，而上海市常住外来人口规模在2015年首次下降，虽然2016年转为增长，也仅有4.4万人。

大城市落户政策和农民工流动倾向之间的背离，使得农民工市民化进程容易陷入尴尬境地：没有市民化障碍的小城市对农民工缺乏足够的吸引力，而对农民工有吸引力的大城市，农民工又很难就地市民化。

农民工收入水平低与定居城镇生活成本高之间的矛盾

农民工市民化与其说是个体的自主决定，不如说是农民工家庭的理性抉择。市民化意味着长期定居，而农民工要长期定居城市，就必须综合考虑家庭收入水平能否承受定居带来的家庭住房、子女教育、自身乃至家庭成员养老保障等成本。如果答案是肯定的，农民工很可能倾向于努力留下来、居于此。反之，哪怕没有来自城市方面基于利益考量而设置的市民化门槛，农民工也会因为高昂的成本而对市民化望而却步。

由于工资收入是农民工家庭的主要收入来源，不妨看看农民工收入水平能否使其在城市立足。国家统计局公布的数据显示，2016年，外出务工农民工月均收入为3572元，而同期城镇非私营单位就业人员月平均工资为5631元，外出务工农民工月均收入只相当于后者的63.4%。而从2009年到2015年，这一比例分别为：51.9%、54.6%、57.9%、58.8%、60.8%、66.2%、65.0%。

这组数据说明，即便是最好的年份，外出务工农民工月均收入也仅相当于城镇非私营单位就业人员的2/3。而且，这一比例在2014年达到峰值后，还出现了下降趋势。这说明外出务工农民工与城镇非私营单位就业人员的收入差距在拉大。由于城镇的平均工资水平与当地生活的成本有直接关联，这也表明外出务工农民工在城镇定居的生活成本在“隐性增加”，难度也日益加大。

如果进一步以农民工主要流入地的东部地区作为观察样本，这一趋势就更为清晰。同样来自国家统计局的数据显示，2016年在东部地区务工的农民工月均收入为3454元，而该地区同期城镇非私营单位就业人员的月均收入为6418元，前者只相当于后者的53.8%。而从2009年到2015年，这一比例分别为：44.9%、47.5%、50.8%、51.3%、55.2%、55.4%、54.6%。

这组数据意味着，相比整个农民工群体，在东部地区务工的农民工，其收入水平与当地城镇非私营单位就业人员之间的“相对差距”更高。“孔雀东南飞”的结果竟然是自身的相对境遇更糟糕了，那么，自身收入水平与城镇生活成本之间的不匹配度日益提高，使得在东部地区务工的农民工更倾向于选择回流。近年来流入东部地区农民工总量减少，以及经常出现的“招工难”现象，也与这一判断相吻合。

这还只是收入水平的问题，如果再把外出务工农民工定居城市后需要承担的家庭居住、子女教育、社会保障乃至人际交往等方面的成本计算在内，粗略估算，农民工工资收入的“相对差距”至少会翻一番。在如此沉重的压力面前，“暂时栖息”和“终将回乡”就是外出务工农民工的无奈但又理性的选择。

对农村土地的巨大预期与定居城市保障不到位之间的矛盾

去年，中国社科院开展的一项“中西部农民向城镇转移意愿分布”调查显示，约一半农民工不想进城，另外66.1%的农民工认为到了一定年龄就想回乡。无独有偶，近年来许多调查表明，大多数农村户籍流动人口愿意在城市长期居住，但不愿意放弃农村户籍而变为城市户籍。

这一现象说明，即便城市张开怀抱接纳农民工，农民工也未必真的愿意变成市民。深究原因，一个绕不开的症结就是“土地依赖”。市民化与其说是农民工身份的转换，倒不如说是未来保障方式的转变，意味着农民工要放弃之前赖以作为保障底线的土地，转而依靠身为城镇职工的社会保障作为未来生活的支撑。

但是，农民工的劳动合同签订率、收入水平、社会保险参保率等统计数据，指向的都是相对较低的水平。那么，在这种情况下，站在农民工的立场上，反倒是选择“拒绝市民化”最为理性。因为，与其选择城市较低水平甚至朝不保夕的未来保障，还不如紧紧抓住土地这一稳固的“救命稻草”。更何况，在“拒绝市民化”之下，终将回到农村的心理预期以及城乡生活成本之间的差异，反倒使得农民工更能够接受相比城市体面就业人员而言并不体面的工作和收入，因为即便是大城市的低收入，相比农村生活的低消费，也是一种“高收入”。

农民工和土地之间的复杂关系还在于，如果说农民工的“土地依赖”，只是一种无奈的理性——农民工的人力资本水平、家庭收支匹配度以及社会保障健全程度等都无法支撑农民工在城市立足，那么，来自一些城市的“土地依赖”——土地财政，则是对农民工市民化进程的更大制约。

事实上，在一些城市大行其道的土地财政对农民工市民化具有强烈的“挤压效应”。一方面，“土地财政”推高了城市房价，直接带动了城市居民生活成本的上涨，使得农民工基于收入和成本的考量更不敢留在城市。另一方面，土地财政也会对农民工产生强烈的心理暗示，既然我无法搭上“体面市民”的顺风车，那么，我还不如等待“本色农民”未来可能因为土地征收而获得的收益。土地财政越是愈演愈烈，农民工留住土地的愿望就会越水涨船高，也就越不愿意市民化。

从这三对矛盾审视，农民工市民化绝不仅仅是农民工身份的转换问题，而是涉及人口管理政策、经济发展模式以及农民工共享经济社会发展成果等宏大命题，这些都需要从全局层面仔细考量，作出理性抉择和长远谋划。(作者系农民工问题研究者)