晋江土地改革试点：激活“沉睡”资产，纾解“两难”困境

白天游人如织，晚上灯火辉煌。漫步于五店市传统文化街区，既能感受到历史风貌建筑所带来的文化古韵，又能在文化产业聚集带中很轻易得捕捉到时尚元素。在这里“老年人觉得很怀旧、年轻人觉得很时尚、华侨觉得很乡土、外地人觉得很闽南。”

如今，位于晋江市梅岭街道的五店市已经因遍布100多处历史风貌特色建筑，成为了全市的一个地标。其华丽转身的背后，可以看出晋江市盘活宅基地及其房屋价值，进行保护性开发，在发挥旧宅基地更大经济社会价值的同时，为整个城市留住乡愁记忆这一系列工作的努力。

在中国，农村土地制度改革一直被视为“牵一发而动全身”的改革。2015年2月，晋江成为全国33个县(市、区)土地制度改革试点之一。原本试点时间为3年，但考虑到“改革要与立法相向而行、相互衔接”，为进一步深入推进改革试点、更好总结试点经验，为法律修改打好基础，中央决定延长试点授权期限1年。这意味着，改革试点将于今年底结束。

处于东南沿海的晋江领风气之先，商品经济的繁荣让其具备开展宅基地改革试点的基础，早在上个世纪90年代末期就已经有过宅基地抵押担保的探索。借助本轮改革的契机，晋江从全市实际需求出发，在坚守改革底线的前提下，保障农户依法取得的宅基地用益物权，通过抵押融资手段，激活了农村“沉睡”的农房及宅基地资产，化解了无法显化农房潜在价值和中小微民营企业融资渠道不足的两难困境，改革成效显著。

改革的动力源于实际发展需要

以2015年纳入试点为界，十多年前，晋江就已经开始了农房抵押贷款的探索。这并非偶然，其民营经济发展需要及市场活跃性较高是重要原因，是现实需求催生了农房及宅基地抵押。

晋江市国土资源局局长蔡清渠对第一财经表示，随着全市早期经济快速发展，晋江城区及人口扩张速度加快，城市扩张的土地主要以征收农用地为主，一批地理区位优势明显的村庄演变成“城中村”或“镇中村”，这些农村宅基地及集体性质建设用地，尽管受政策限制而不能自由交易，但是其潜在的价值得到了极大的提升。

以阳光社区为例，地处晋江老市区主要繁华商业街区。1990年，部分集体用地被征收为国有，其余集体性质土地一直保存至今，主要为集体经营性建设用地及宅基地，其中农房（私宅）共883栋，多为4-5层小高层。由于区位良好，社区内一宗140-160平米的普通宅基地，私下流转价格在150万-200万元之间，部分临街、区位好的宅基地可以达到500万元以上。

蔡清渠称，农房潜在价值的极大提升，一来强化了农民的住房财产权观念，二来激活了农户进行入市流转的潜在意识。

另一个现实原因在于，小微民营企业的融资需要。晋江自古以来就有明显的商业意识，改革开放以来，晋江更是涌现出一大批小微民营企业。它们在成长发展过程中，时刻面临着资金短缺、资金周转不灵等问题，而且随着产业项目对资金的需求越来越大，小额信用贷款已无法满足其扩大再生产经营的需要。另外，受自身企业属性及整体金融制度环境的影响，它们通常又很难从国有银行或城市商业银行得到金融贷款支持，抵押融资渠道十分有限。

晋江农商银行个人金融部总经理柯子汇对第一财经称，在以前，这些经商的农民要是贷款，只能让其他人来担保，相互担保的情况普遍。一旦出现风险，就会连累到别人，经营很好的人可能会因此被拖垮。以自有房产来抵押，就不会跟别人有类似风险接触，风险也相对可控。

回到抵押农房贷款本身，特殊之处在于宅基地。在农村土地集体所有的制度框架下，宅基地不允许交易。而农房交易流转的对象必须是本村集体成员，流转的价格并不包括对宅基地的估值。制度层面的要求，限制了宅基地由资源属性向财产属性的扩展。

于是，为了纾解前述的两难困境，晋江农商银行在晋江市政府的支持下，积极探索城镇住房抵押在农房领域延伸的可能，由此形成了以农房抵押推动农户发展产业项目的改革思路。

2015年，进入改革试点阶段，晋江市进一步推陈出新，开拓出以农村住房抵押贷款为主体的“农房乐”产品，将原本局限于农房的抵押范围扩大至农房及宅基地，并正式将宅基地的价值显化到抵押评估价值中，有效解决了早期农房及宅基地价值难以分割的问题。

在柯子汇看来，农房抵押贷款业务的风险点集中体现在三个方面，简单概括为“成本高、利润薄”，而大银行并不在乎这块“鸡肋”业务。

一是农房自身属性问题，由于地处农村位置偏远，哪怕是后来因为城市化进程加速，而演变成市区，也不能改变农房所在的宅基地为集体所有的事实；二是现行法律框架所允许的交易只局限在本村集体组织内部，也就是银行要变现农房的话，只能由农房所在村集体的成员来购买，不得扩大交易范围；三是在本就不广泛的可供交易的群体范围中，有购买实力及想法的人还要充分考虑到宗族、人情的因素。

对于第三点，柯子汇具体解释道，一般来说，抵押农房所贷来的资金，都用于经营周转。正常的业务模式是，如果贷款人A经营失败无力还贷的话，银行会将农房交易给B获得变现。但现实是，村民们普遍会同情弱者，会对B闲言碎语称，既然A都已经落难了，还要去买人家的房子，于心何忍？还有，要是A宗族势力强大，并且蛮不讲理的话，会直接吓退潜在的购买者。即使后期有法院的介入，强制执行抵押的农房，也未必有人敢来买。

柯子汇提到，之前最担心农民的信用问题，但是后来发现农民普遍还是讲信用的，他们对农房一是有特殊情感，二是存在面子问题，因为要面对乡里乡亲，“哪怕再辛苦，也会考虑从其他地方挪钱来还掉贷款。”退一步来说，即便不能还贷，农商行也会及时跟村委会沟通，动员集体内部成员来消化。这比通过法律拍卖的刚性方式要好得多，既能让银行免受损失，又保住了贷款人的颜面，避免进一步激化矛盾。

值得一提的是，晋江还探索到了更为稳固的“银村共建”渠道，能够很好的降低交易成本、减少交易不确定性、回避贷款还款风险。

2016年12月7日，晋江农商银行对磁灶镇东山村近百户宅基地两证齐全的农户授信1亿元，对其进行3年期自主循环、利率在原定价再下降10%、农房采取自主评估（每户可节省2000元左右评估费）。这种批量授信的方式给予了农户贷款更多自主性和灵活性。

至2017年底，东山村已发放“农房贷”23笔、1200多万元。

“三块地”改革试点的晋江探索

经过近20年的实践探索，尤其是进入2015年以来的新时期，晋江市以宅基地制度改革为主线重点推进试点工作。

此外，在宅基地制度改革试点实践中，政府着力推动宅基地功能从保障型居住向多元开发拓展。鼓励村集体盘活闲置宅基地和农房，促进农村一二三产业融合发展，激活权能，壮大集体经济，促进农民增收，初步形成了宅基地“三权分置”的晋江探索。

据了解，目前，晋江重点探索四种类型：休闲农业型、文化保护型、旅游观光型、电商带动型。

晋江市国土资源局副局长陈英俊称，五店市传统街区就属于文化保护型，由政府主导并实行市场化运作，通过活态利用，盘活宅基地及其房屋的价值，增加农民收益。而且，对宅基地上的房屋，政府除了采取拆除复耕或翻建，还对一些古村落、古民居等创新退出利用模式。

这一改革极大的拓宽了农村融资渠道，唤醒了“沉睡”的农房及宅基地资产，增加了农民的住房财产权益。数据显示，目前，晋江共有12家银行机构开办了宅基地及农房抵押业务，累计发放贷款金额达到35亿元，受益农户超过3.1万户。此外，截至今年6月末，晋江市农房抵押贷款不良贷款余额仅1620万元，占全部贷款的0.01%，占农房贷款的1.59%。

此外，晋江还允许符合条件的宅基地在村集体经济组织间流转，突破村内流转的局限，进一步显化农民住房财产属性。

在集体经营性建设用地入市方面，与国有建设用地同等入市、同权同价，探索按照入市成交总价款的一定比例计征土地增值收益调节金，区分用途差别化征收，其余归村集体所有，纳入农村资产统计管理。

在征地制度改革方面，陈英俊提到，土地征收最为人诟病的问题就在于征收补偿过低，导致农民无法享受城市化过程中土地的增值收益，导致了农民基本的土地财产权受到侵害。为此，晋江提出了“和谐拆迁”，在提高被征收者补偿收益的同时，也出台了多元化的征地保障制度，实现“土地城市化”向“人的城市化”转变。

以近期启动的高铁新区项目为例，晋江仅用28天，就全部完成2522幢、157万平方米房屋征迁签约工作。其中很重要的一个原因就在于，晋江积极谈判协调制定征收安置补偿方案，通过多元化的补偿形式，符合农民参与土地收益分配的利益诉求。此外，政府还在养老保险、住房保障、卫生医疗、基本教育、再就业等方面提供政策优待。再比如，金井镇埔宅村的改革，是农村宅基地制度与土地征收制度联动的结果。其中的一个重要契机是为了推动省重点项目的尽快落地，产生了土地征收拆迁的需要，这为推动埔宅村开展农村更新提供了可供运转的资金来源。

陈英俊称，在整个过程中，地方政府积极主动介入土地征收拆迁过程，主动让利于民，尽可能满足被征地拆迁农民的基本诉求，充分调动农民参与的积极性。另外，埔宅村本身就对改善村庄及生活居住环境有强烈的诉求，使得征地项目从选址到最终签订拆迁补偿协议，只用了半年时间就完成征迁，并转入村庄集中居住和环境配套设施建设。埔宅村正是将宅基地制度改革与征地拆迁项目相结合，推动了改革内容的试点实践，为统筹征地制度改革和宅基地制度改革提供了一条新的可行路径。

事实上，在操作实践中，单纯寄希望于通过制定有偿收费标准来推动宅基地有偿使用、有偿退出、用益物权实现及历史遗留问题处置，一般推进缓慢、成效不足、难以铺开。而结合项目制的运行，将宅基地制度改革的内容加入到项目实施的过程中，即可快速有效促成改革内容的落地。

结合多年来的改革实践，蔡清渠表示，晋江的土地制度改革是从实际需求出发，坚持循序渐进的改革路径，有序扩大改革探索面。此外，晋江也逐步探索构建了完整的农房及宅基地抵押体系。尤为重要的是，晋江始终以农民利益为导向，不断优化抵押制度体系，降低农民抵押中间交易成本。比如，组织调研摸底，结合实时涌现出的问题，修订管理办法，在贷款利率、期限、额度、担保、风险控制等方面加大创新支持力度，扎实推进农房抵押贷款业务，切实满足农户等农业经营主体对金融服务的有效需求。