专访贾康：落实省以下分税制改革 要动真格丨2024下半年经济展望

从2023年末的中央经济工作会议，到今年政府工作报告中“2024年政府工作任务”，均明确提出，要谋划新一轮财税体制改革。新一轮财税改革需要回应哪些新形势、新问题？如何兼顾短期、中期和长期的不同目标？改革应从何处着手？当前房地产市场调整背景下，如何培育稳定可靠的地方税源？消费税改革向何处去？在化解地方债务风险和地方经济增长之间取得平衡，如何解题？第一财经专访华夏新供给经济学研究院创始院长贾康。

财政收入和减税降负如何平衡？

第一财经：近几年来，我国宏观税负比重有所下降，税收收入占GDP的比重从2012年的18.7%降到了2023年的14.4%。一方面，财政收入要可持续，另一方面，企业又期待减税降负，这二者之间的矛盾如何解决？

贾康：税收和GDP之比在国际比较来看确实是比较低了，只有14%多一点。但同时得注意，中国企业的所谓负担，并不能简单归为正税的负担，它还有税外的。有比较系统化的、有一定规范性的五险一金。这个实际形成的负担在国际上算是高水平了。五险一金大概合在一起，应该和工资相比是40%出头。收费的这部分前些年在努力推进减少种类、降低收费的力度方面做了很多努力。实际情况需要我们看到全景图，正税的负担是在下降，但其他的一些负担怎样更合理化是一个不能不考虑的问题。

第一财经：经济持续增长非常关键的一点是如何激活企业的投资动力。从财税制度的顶层设计和具体执行层面，应该注意些什么？

贾康：税是不可避免的一个重要调节工具。税收总体的框架，中央有一个指导方针，就是逐渐提高直接税比重，而我们前面已经做的是在努力降低间接税比重。宏观税负从原来的相对高水平往下的调整，主要是通过像增值税这样的流转税有几轮降低税率的减税安排。怎样逐渐提高直接税比重却碰到了难题。直接税在企业来说主要就是所得税了。我们现在的企业所得税标准税率是25%，但有很多的具体优惠。比如，上市公司早已经多少年前就是15%，对于小型企业有减半征收，小微企业有更多的简易征收办法。这一系列的措施还有一些优化的必要性。如果在降低间接税方面继续努力的同时，直接税方面怎样更好体现支付能力原则，适当地在企业这方面，公平竞争的大前提之下，实现有支付能力企业更多给国库做一些贡献，是可能的一个调整要领。

但是更重要的要考虑是不是个人所得税方面的优化更值得看重。个人所得税2018年有一轮改革，有了一个综合的税基方面的进步，但是只把四种劳动收入综合了。下一轮个人所得税改革，利息这部分收入是可以考虑把它纳入综合税基的。利息税过去曾经征收过，后来停征了。但直接投资这方面应该网开一面，鼓励有投资能力的人把资本利得马上作为直接投资。国外的经验一般来说就是给他一个相对低的比例税率，我觉得要借鉴这样一个国际经验。

第一财经：个人所得税的征收更加综合，会对经济增长起到什么样的影响？

贾康：如果非劳动性收入，就是利息这样加进去以后，更合理一些。而同时我认为最高边际税率45%应该往下调。在国际比较来说，这就是高水平了。能够往下调多少？这还是做方案的具体的技术性的测算，也可能要循序渐进。降低最高边际税率有利于高科技企业稳定他们的高端人才队伍。

地方政府替代财源何处寻？房地产税前景如何？

第一财经：这几年房地产市场的调整减少了地方政府的收入来源。怎么从一个长期的角度，为地方政府提供稳定可靠的税源？

贾康：地方政府有在地方基金预算里体现的咱们一般人所说的“土地财政”的收入，就是地方政府辖区里边的土地批租形成非常有分量的收入。总体来说，这一块收入的支撑力比前几年确实是下降了。往后这块收入的来源并不能从根本上否定。为什么？土地批租收入的地租，这是一个依据经济性质可以确立的合法的收入来源，以后让它更好地跟着整个房地产市场来完成一个筑底回暖以后，应该让它更规范地来形成收入流。必须在“土地财政”这个意义上把它广义化，不能光靠土地一级开发，还有土地开发以后形成的不动产形成房地产税的收入。房地产税的改革总体来说进展非常有限。2022年、2023年，一直到现在，没有得到合适的时机去推出房地产税改革的试点扩围。但大的方向上，建立一个现代国家必须有现代税制，直接税里面包括地方政府层面应该有的地方税体系里边是不可能排除房地产税的。应该积极考虑怎样逐渐去把房地产税培育出来。这是一个长期任务，在全国不可能齐步走，我估计以后时机成熟的时候还是应该考虑试点扩围。税收法定轨道上立法先行以后，一旦全国人大能够审批通过，也不会全国一起依照这个法律来执行，也会区分先后。

消费税改革向何处去？

第一财经：我们的经济增长模式，从过去的投资驱动正在向消费驱动转变。财税体系将为此进行哪些调整？消费税是否是其中一个重要抓手？

贾康：我国有巨大的消费市场潜力，但这个潜力的持续发挥必须有前面在生产源头上的有效投资，它不断地提供就业机会，使经济在增长过程中间以老百姓的安居乐业、取得稳定收入作为消费资金的源头活水。有了这样的普遍的就业，稳定的收入，再加上社会保障体系解除后顾之忧，那跟着的14亿人口特大规模消费市场的消费潜力就可以发挥。在这个情况下，税收如果在消费上，涉及到一个是适当的调节，比如有些老百姓过去认为带点高端消费品特征的已经大众化了，就把它移除。但另外一些要加进来，比如燃油税。要绿色低碳发展，要有一种税负叠加到燃油的价格信号上面，使大家更多考虑用车要尽量考虑减少油耗。这样就促进了绿色低碳。所以经过多年的努力把燃油税推出。但实际上燃油税是消费税里的一个税目。那么，未来对于环境造成比较大压力的一些产品，是不是可以增加消费税的税收调节力度。还有烟酒，容易成瘾的消费品。在烟酒的税负上面，总体前景应该是保持一定调节力度的，但是结构上要有一定优化。

还有一个问题，消费税按过去的规定100%归中央，有没有可能把消费税一部分推给地方，成为它的收入来源？这个已经开始有了一个动作，就是把珠宝首饰，带点高端的、带点奢侈品特征的这样一个消费税已经推给地方了。在这种比较规范的商城里管理上容易跟得上。但如果假设把烟酒也推给地方的话，这个税怎么管理，可能还是得进一步考虑的问题。燃油也是这样。遍布的加油站，如果把燃油税推给地方，加油站的具体管理点上，管理的规范性能不能有一个基本的保证，可能还得进一步研究。

第一财经：所以既有理论层面的考虑，也要有实际执行层面的考虑。

贾康：是的，一个具体改革，方方面面都考虑到。所以前面几年曾经讨论很热闹的消费税，怎么样把其中可以推给地方的都推给地方，好像动作不大。这一轮改革在这方面我估计有所考虑，我们可以拭目以待。

如何完善地方政府债务管理？

第一财经：去年中央提出一揽子化解地方债务风险的方案。去年以来，城投债的融资是明显在下降的，城投融资也会影响基建投资的增速。在化解地方政府债务风险和拉动地方经济增长之间，如何平衡？

贾康：中央的政策是鼓励现在财政政策加力提效，更多地积极地去做这种基础设施、公用设施的投资。去年的1万亿国债专门说了拿到资金以后马上安排以转移支付的方式放到地方层面，实际上是给地方纾困。今年开始又有超长期特别国债的发行，以及地方专项债高度重视、继续以比较大的规模来发行。那么地方手里可用的资金，几个因素综合在一起，它会在未来表现出来越来越多可能去适当增加这种基础设施的投资。

第一财经：在防控地方政府债务风险的长效机制建设上，有哪些是需要突破的？

贾康：分税制这样一个跟市场经济匹配的体制，在中国的省以下没有真正落地。虽然有了阳光化的规范的地方债收入，但仍然感觉很多时候“捉襟见肘”，就实际形成了一些隐性负债。怎样化解地方隐性负债？这就成为地方债这个机制长期、有效、健康运行的一个突出问题。中央现在是多管齐下，一方面是要强调以债化债，各地摸清楚隐性债务的基本情况，要通过一些必要的化债资金的注入，帮着把这些隐性债转为相对而言资产质量比较高的。当然，在还本付息方面，一般利息率要调低，但同时风险得到很好控制的新的安排。另外就是往前的发展越来越多强调加强管理，要从监管这个角度上把责任压实，不要再出现新的地方隐性债。

当然更根本的，我估计这一轮新的财税改革，它一定要在省以下怎样更好地贯彻分税制原则方面要争取动真格。省以下的政府，它也越来越多可以凭借着体制优化，来实现自己可预期的能够产生相对稳定支撑力的财源建设。地方税体系建设，更规范的公债运行，是跟这个配套改革结合在一起的。

第一财经：与分税制改革相配套，设立了中央向地方进行转移支付的制度。转移支付的规模已经达到10万亿。怎么评估它的发展进程？

贾康：分税制的基本原则就是各级政权要有自己合理的事权设定，政权、事权，以后可能应该按照中央、省、市县三级，把这个事权清单越来越多地以文件形式先稳定下来。这些年已经在做。然后对应到的是什么呢？是支出责任，支出责任就到了可操作的情况下了。跟着这些责任考虑，财权要合理化，现代意义的分级预算又匹配上什么呢？中央跟省两级自上而下的转移支付。

现在整个中国财政支出盘子20多万亿里边，已经有10万亿出头的转移支付了，它的比重还是相当可观的。它体现的是什么呢？中国在整个横向来说，各个区域之间差异非常明显，各个区域里边也都有悬殊，具体化的各种各样的发达、欠发达的区别。它的转移支付就得区别对待。有一个大家看起来有点迷惑的问题，说统计上讲整个的财政收入，中央现在拿的将近一半，地方拿的一半多一点以后，支出方面地方却承担了（大概）80%，中央自己拿到的45%里边（大概）20个点满足自己本级支出需要用了以后，其他25个点全做转移支付了。这个转移支付可不是推平头下去的，是突出重点、兼顾全局的发展、区别对待的，着重支持了边疆地区、欠发达地区。所以这是一个全世界所有财政调节里的共通的规律，就是横向的不平衡要通过纵向的不平衡来加以合理化矫正。这样更好地促进整个社会不同地区、不同收入的社会成员可以更好地共享改革开放成果。

这个10万亿出头的转移支付要分两大类。一类叫做一般性转移支付，要用很客观的公式计算好，算出来多少就是多少，另外还要有一些重要的专项转移支付。专项转移支付到了地方那儿，用途已经被锁定。一般性转移支付、专项转移支付合在一起，是整个10万亿出头的转移支付的去向。

第一财经：转移支付的占比会如何变化？

贾康：不排除未来一段时间还继续提高它在整个财力盘子里的比重。

第一财经：转移支付的资金使用效率还有提升的空间吗？

贾康：有。转移支付是公共资源的运用，它的绩效考评尤其显得重要。政府行为事前、事中、事后都做绩效考评。这全套的绩效考评最后应该发展成一个滚动的绩效预算。现在叫三年滚动的预算规划，粗线条的，从中央先做起，有条件的地方也跟进着来试着做。发展方向以后是要整个的绩效考评贯穿所有的资金运用，包括转移支付运用的全程。而且最后落到的就是有权必有责，这个问责制要以绩效考评来量化，这个量化可以是打分的，可以比较的方式，最后落到奖惩这样一种又有激励又有约束的合理机制的运行。

数字经济时代，如何应对税收新挑战？

第一财经：数字经济是新的增长点，数据作为一个新的生产要素，如何对它征税，未来的征管方向是怎样的？

贾康：数字经济怎么征税已经讨论了多年。美国在这方面的研究和形成的初步认识，对我们有借鉴意义。他在实际动作上相当审慎。因为一个新生事物必须反复研讨，审慎地一步一步地来往前推进。中国现在总体来说可能还是以研究为主的阶段。数据成为生产要素需要有一个确权，后面就有可能去讨论税收怎么调节。有关部门正在紧锣密鼓推出关于数字经济大潮里面，数据成为资产，数据资产的确权分配和它相关的财务会计在入表概念之下的一整套规范。

如何用好财政赤字？

第一财经：展望下半年以及全年的经济增长情况，怎么去看待赤字数量以及债务的使用情况？

贾康：财政赤字是一个积极财政政策代表性的指标，去年本来定的是3%的赤字率，第四季度有了预算调整方案以后，明确宣布赤字率调高到3.8%。今年又把它按照3%来做了往下的调整。但应该讲去年的3.8%所形成的以赤字概念之下可用的资金的增量，主要来自那1万亿国债。其实现在给出的信息是不止一半是用于今年了。这个赤字率如果按照同口径比较，今年就不止3%。3%或3%以上的赤字率首先是政府的一个态度，就是扩大内需，财政要保持相对高的赤字率。现在仍然是比较有规模地在安排国债和地方债，特别是发行了超长期的特别国债，现在可以长达50年。比如说这个1万亿特别国债，不算在赤字率里边，它是专门的特别账户处理的。今年开始1万亿，以后还有若干轮的超长期特别国债，20年、30年、50年。这样一来，政府在财政政策加力提效这方面确实是把工具箱里更多的工具拿出来做组合运用。

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编导 芮晓煜

制片人 尹淑荣